程湘清

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，以及随后的一些重要会议上的讲话，特别是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面推进依法治国作出了重要部署，提出了明确要求。在这些文件和中央领导同志讲话当中有一个鲜明的主题、响亮的声音，就是要重视宪法实施。

过去，中央领导同志就对宪法实施有过重要论述。胡锦涛同志在纪念现行宪法实施20周年大会上的讲话中指出，实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。还特别强调，要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话明确指出，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。这些重要的论述也都写入了我们党的文件。

怎么确保宪法的有效实施呢？党的十八届四中全会《决定》提出要完善全国人大及其常委会的宪法监督制度。这是一个大课题，也是一篇大文章，至少需要注意以下几个问题。

第一，要明确宪法监督的主体。从国外情况看，宪法监督不等于议会监督。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会代表人民统一行使国家权力，在各个国家机关中居于基础的、核心的地位。根据宪法，监督宪法实施的神圣职能只能属于全国人大及其常委会。而地方人大及其常委会应当在本行政区域内协助全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施，即保证宪法在本行政区域内的遵守和执行。

第二，要设立宪法监督机构。经过多年的呼吁、研究、讨论，全国人大常委会法工委设立了一个局级的法规审查机构，但理论界、法学界提出要进一步设立一个监督宪法实施的机构，大多数的意见是建立一个专门委员会性质的，类似宪法监督委员会的机构。这比较符合我们的国体和体制，也符合实际情况，比较可行。

第三，要规范宪法监督的内容。宪法监督的内容，总的来说不外乎“文件违宪”和“行为违宪”。“文件违宪”也叫做抽象行为的违宪，当然也是行为违宪。“行为违宪”一般指具体行为违宪。“违宪”是最严重的违法，但它和一般的违法是有原则区别的，是一个特定的概念，特指国家机关或有关领导成员严重危害国家利益和人民意志的行为。

第四，要完善宪法监督的形式和程序。全国人大常委会的法律监督职责主要是监督宪法的实施，但全国人大通过的各级人大常委会监督法，没有提到宪法监督。党的十八届四中全会提出的加强备案审查制度建设是完善宪法监督形式的一个重要举措。监督法要根据实际情况修改补充和完善。

第五，要建立健全宪法解释程序。宪法解释，作为宪法适用的主要方式之一，一方面能够保持宪法的稳定性和权威性，另一方面也可以为宪法实施提供必要的基础与方法。通过解释宪法来弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，是加强宪法实施的一项关键举措。彭真同志过去就讲过，法律解释也是监督的一个内容。

第六，要加强和改善党对人大工作的领导。始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。科学规范、正确处理党委和人大的关系。党组织要善于把党的主张通过法定形式变成全体公民都可以遵守、都应当遵守的国家意志。人大及其常委会要善于汇集和表达人民群众的意志愿望，让最广大人民群众的意愿有序进入党委的决策中。

（作者为全国人大常委会办公厅研究室原主任、人大制度理论研究会顾问）