李林

　　在现代国家，民主本质上是宪法问题。选举民主是现代民主国家及其宪法具有合法性、正当性的前提性、根本性问题。协商民主是选举民主的辅助性手段和补充性方法。在我国的政治生活中，协商民主不仅是民主党派和无党派人士政治协商、参政议政的重要民主形式，也是有关政治主体在决策前后对选举民主的重要补充。但这种操作层面的“协商民主”形式，在我国宪法中还缺乏规范性的国家制度安排。用宪法思维和宪法方式来解释，选举民主本质上是一种国家形态、国家权力和公民权利，而协商民主本质上是一种民主方式、民主形式和民主手段。就本质而言，两者不属同一层面的问题；就运作形式、方式、方法、手段等操作层面的民主而言，两者在许多方面是可以相互补充、相辅相成、相得益彰的。

　　什么是民主

　　民主的定义一直是争论不休的问题。不同的历史传统、文化渊源、民族宗教、经济社会、政治哲学、政治实践，乃至国家外部环境、国际因素等，都会对人们理解和解释民主概念产生至关重要的影响，因此，“迄今还没有一个关于民主的定义为人们普遍接受。”对民主的不同定义，反映了不同文化传统甚至不同政治意识形态的诉求，以至于“给‘民主’下定义已经成为一场意识形态大战”。

　　在中国语境下，可从三个主要角度对民主概念作出解读：其一，作为国家权力的民主。“民主是国家的公权力”，“民主是人民的权力”。其二，作为国家制度（形态）的民主。民主是一种国家制度、一种国家形态。其三，作为公民权利的民主。“如果人们选择了民主，人们就必须选择把一个彻底的权利和义务体系制度化——这些义务产生的根源在于，人们必须尊重他人的平等权利，并确保他人享用政治活动的共同结构。”

　　什么是选举民主

　　选举民主作为“国家形态”纵向民主的起点，是指人民享有和行使国家的主权权力，通过直接选举、间接选举等选举方式，产生民意代表、国家机构领导人、执政党等主体，建立或延续国家政权及其机构，维护国体和政体，保证国家机器有序运行的一种重要国家制度和运行机制。选举民主的本质是代议制政体下的人民当家作主，人民享有最广泛真实的公民权利和国家权力，依照宪法和法律管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。没有选举民主，就没有民主政治。选举民主是民主政治的基础，是政治参与的渠道，是社会多元利益的调节器。

　　在我国现行宪法框架和法律体系下，选举民主是国家宪法民主制度的重要内容。选举民主的核心要义是一种国家形态、一种国家政治制度，是我国人民代表大会制度的重要内容和民主基础，是我国公民的一项基本权利。这就在选举民主的基础上，通过宪法设计的人民代表大会制度，把人民当家作主的民主权利与国家主权权力紧密结合起来，把人民的主体地位与国家政权、国家政治制度紧密结合起来，把主权在民的原则具体落实到国家根本和基本政治制度之中。

　　选举民主之于新中国政权的合宪性以及人民代表大会制度全面建立的重要性，可以从制定1954年宪法的背景中略见一斑。众所周知，1949年新中国的建立不是通过制定一部宪法来实现的，而是以起临时宪法作用的《共同纲领》为依据建立起来的。在《共同纲领》下，国家还没有一个正式通过民主选举建立起来的政权机关，而是由政治协商会议暂时行使人民代表大会的职权。通过选举民主，成立全国人民代表大会，进而制定宪法以解决新中国政权以及中国共产党执政的合法性、合宪性问题，这是中共中央决定召开第一届全国人民代表大会会议和制定1954年宪法的重要动因。

　　1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平（今北京）中南海怀仁堂举行。会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。

　　没有选举民主，就没有真正的代议制民主。选举民主是与代议制民主（代表制）的政治理念和国家政体设计紧密相连的。人民掌握国家政权后创造国家制度的主要方式，就是选举民主。从一定意义上，可以说选举民主是代议民主制的根本要求，是我国的立国之本、制宪之基，是我国人民代表大会制度的一项基础性、前提性的制度。

　　什么是协商民主

　　协商民主（Deliberative Democracy有时也译为“审议民主”）,是20世纪后期国际学术界开始关注的新领域，它强调在多元社会背景下，以公共利益为目标，通过公民的普遍参与，就决策和立法等公共事务达成共识。

　　当然，我国学术界普遍认为，西方协商民主理论与中国特色社会主义协商民主理论，在经济基础、社会制度、政党体制、文化背景、阶级基础、政治制度等方面，存在本质的不同和重大的差别，我们不能照搬照抄西方的协商民主理论。从“协商民主”在我国产生发展的历史以及中央文件的规定等方面来看，这个概念主要还是指一种民主形式、一种民主方法，它与“选举民主”在许多方面都不可同日而语。

　　在一定意义上，是中国人民政治协商会议以“协商民主”等民主政治形式建立了新中国。正如《共同纲领》宣告的：“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”这就是人民政协的“协商建国”。

　　中国人民政治协商会议之所以具有建立新中国的合宪性与合法性，在权力渊源上是来自于“全国人民代表大会的职权”，而并非其固有的权力和正当性。在当时特定的历史条件下，我们不可能马上实行全国普选并召开全国人民代表大会会议，因而由中国人民政治协商会议“宣布”自己“代行”全国人民代表大会的职权。

　　选举民主与协商民主的关系

　　（一）国家权力层面

　　中国共产党领导全国人民通过革命等途径夺取国家机器、掌握国家权力以后，必须通过选举民主等形式建立自己当家作主的新国家和新政权。在社会主义国家，选举民主的政治前提是主权在人民，人民成为国家和社会的主人，国家的一切权力来自人民且属于人民。选举民主的政治本质是以普选为基础的全体人民当家作主。我国由于国家大、人口多、交通不便等原因，人民政权不能保证每个公民都能够直接到国家政权机关去行使国家权力，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，而只能采取人民代表大会的代议制民主，由人民通过直接选举和间接选举，产生自己的代表去国家政权机关代表全体人民行使国家权力。

　　在我国宪法和法律架构中，协商民主既不是一种国家权力或者公权力，也不是一种公民权利或者私权利。协商民主目前主要还是一种民主形式、民主方法、民主机制、民主程序、民主手段和民主责任。

　　（二）国家政体层面

　　人民代表大会制度是我国的政体，是国家的根本政治制度，是国家政权的根本组织形式。在人民代表大会制度下，选举民主从三个主要方面保证了人民当家作主：一是全体人民通过选举民主，实现将主权权力对人大代表的民主授权；二是全体人民通过全国人大和地方各级人大，实现行使国家权力的代议制民主；三是“一府两院”通过同级人大，实现对人民负责、受人民监督的宪制民主。

　　我国宪法高度重视和评价协商民主，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国的基本政治制度将长期存在和不断完善发展，但在我国宪法架构中，协商民主并不是国家机构的宪制安排，也不是国家政体的宪制组成部分。

　　（三）公民权利层面

　　对于公民来说，选举民主的宪法形式主要体现为公民的选举权和被选举权，以及相关的平等权、监督权、言论自由等。选举民主作为公民的一项重要政治权利，既是由宪法和选举法明确规定的“法定权利”，也是公民最基本的政治权利；既是由国内法规定的基本权利，也是由国际法规定的基本人权，具有非依正当法律程序不得剥夺、不得限制、不得转让的神圣性。

　　协商民主虽然很重要，但它还没有成为公民的一种基本政治权利载入我国宪法和相关法律。在联合国《公民权利与政治权利国际公约》列举规定的数十种国际人权和基本自由中，也没有包括协商民主的权利。从公民宪法权利或者基本人权的层面来观察，协商民主既不是公民的一项政治权利，也不是公民的一种政治权力。协商民主主要还是一种政治安排、一种政策措施、一种民主程序和方法。广大公民能否真正成为协商民主的主体，能否切实有效地参与政策制定的协商过程，能否通过多种途径、形式和层面的协商民主形式来表达自己的诉求，在国家宪法和法律上尚无明确规定，在各种政治议程的安排和政策文件的规定上目前还具有相当的不确定性。选举民主是所有公民应当普遍享有的一种基本权利（人权），而协商民主则是少数公民可能获得的一种政治待遇。是否属于公民的基本权利，这或许是选举民主与协商民主的一个重大区别。

　　（四）方法形式层面

　　选举民主与协商民主之间本质上并没有什么轻重高下之分，两者都是中国特色社会主义民主政治的实现形式和运行方式。社会主义选举民主是我国人民民主的根本形式，而“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，两者相互补充、相辅相成、相得益彰。

　　尽管协商民主与选举民主在方式方法和技术操作层面上有许多相同或者相似的功能，有时协商民主对于达成民主共识和多方合意的具体操作功能甚至要优于竞争性的选举民主，但在我国宪法制度的框架下，协商民主与选举民主毕竟是两种不尽相同的民主实现形式。协商民主可以补充和辅助选举民主，可以丰富和发展选举民主，但在宪法上难以超越和替代选举民主。换言之，在我国宪法和法律规定的制度体系中，协商民主绝不是对选举民主的“超越”和“替代”，而是对选举民主的补充、丰富和完善。

　　选举民主与协商民主的区别

　　（一）在民主理论的层面，选举民主是代议民主的必然选择，协商民主则是精英民主理论和参与民主理论的重要形式。

　　（二）在国家政治制度层面，选举民主是国家根本政治制度的重要组成部分，协商民主是国家基本政治制度的主要运作形式。

　　（三）在民主运行的层面，选举民主是纵向民主的起点，协商民主是横向民主的一种形式。

　　（四）在民主功能的层面，选举民主是普遍的主导性民主，协商民主是补充的辅助性民主。

　　（五）在民主与效率的层面，选举民主是兼顾民主和效率的决断式民主，投票就必然有结果，协商民主是民主有余而效率不足的妥协式民主。

　　（六）在国家宪法权力的层面，选举民主是国家主权和国家政权的重要载体和制度内容，协商民主是不具有宪法和法律效力的政治安排。

　　（作者系中国社会科学院法学研究所所长）