周洪宇

　　2015年3月，十二届全国人大三次会议表决通过的关于修改立法法的决定，明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市，并由省级人大常委会确定新获得立法权的设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。

　　此后，各省、自治区人大常委会纷纷作出决定，确定本省内设区的市州在本行政区域可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这些决定的出台既是对党的十八届三中、四中全会精神的贯彻落实，也是建设中国特色社会主义法治体系的重大举措，同时也给设区的市的工作带来了新的挑战和机遇。

　　如今，一年时间过去了，从目前已取得地方立法权的地方实行情况来看，仍然呈现出这样或那样的问题，有待进一步改进。

　　立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作。开展地方立法，对于绝大多数设区的市是一个全新的工作领域。为实现科学立法、民主立法，确保地方立法质量，当前要切实做好各方面的准备工作。

　　一是推动设区的市行使地方立法权要实事求是，不能搞“一刀切”。

　　设区的市立法工作政治性、专业性强，不能急于求成，既要争取尽早使设区的市行使地方立法权，又要实事求是地考虑各市的立法需求和立法能力，不搞“一刀切”。全国人大常委会法制工作委员会主任李适时表示，立法法将确定设区的市开始制定地方性法规的步骤和时间授权省区人大常委会，一般先期确定行使立法权的设区的市应当在人口数量、地域面积、经济社会发展情况方面排名靠前。“当然，这一标准也不是绝对的，有的地方虽然人口不多、面积不大、经济社会发展水平一般，但有一些特殊问题急需通过立法解决，并且在立法机构设置、人才储备等方面已满足进行地方立法的需要，也可以先期确定其开始行使立法权。”

　　二是地方立法权要明晰权限，防止越界，不能越“红线”。

　　立法权的收与放，会不会又陷入“一收就死，一放就乱”的怪圈？中国人民大学教授朱力宇认为，防止地方立法权被滥用，最重要的还是要坚持我国施行多年的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的原则，“地方下位法不得同上位法相抵触，特别是不能与宪法和法律相抵触，同位阶的法律规范之间也应当保持和谐统一，这是维护国家法制统一的必然要求。”除了坚持“不抵触”原则以外，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳还提醒，地方立法还要注意防止地方保护主义和部门利益法制化。他认为，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象让一些立法实际上成了一种利益博弈，这与法治格格不入，必须从立法源头上防止。对此，党的十八届四中全会决定也指出，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。

　　三是进一步提高对地方立法初衷的认识。

　　立法权突然降临地方，尚未被地方所充分了解，不少人认为地方立法将赋予地方政府更大的权力。这种理解，误读了地方立法的初衷。地方立法是限制和规范地方政府的权力，让地方政府在上位法缺位的情况下，在地方性法规或者地方政府规章的框架内行使权力，杜绝地方政府印发红头文件自设行政权力的违法现象，从而使地方政府更加规矩。所有国家公职人员特别是地方政府决策层都要读懂这一地方立法的初衷，从一开始就杜绝利用地方立法谋求政府扩权部门争利的念想，让地方立法朝着正确的方向发展。

　　四是进一步明确地方立法的立法需求。

　　根据修改后的立法法规定，设区的市的立法权仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面的事项，这些事项如果有上位法规范，就依上位法；如果没有上位法规范，就应进行地方立法。因此，有必要对这些事项进行梳理，找出需要规范而又没有上位法的情形，制定立法规划和立法计划，逐步填补立法空白。

　　不同的地方会有不同的情况，但大气污染、交通拥堵、泊位紧张已经构成困扰许多地方既普遍又突出的问题。地方立法应该在不重复上位法的前提下，优先考虑解决这些迫在眉睫的问题，凸显地方立法对城市管理和环境保护的推动促进作用。

　　五是进一步明确区分好地方立法的立法主体。

　　地方立法的主体包括设区的市的人大、人大常委会和政府。这三个立法主体的立法职能不一样，在区分这三类立法主体的职能时，应明确一点，即对立法起主导作用的是人大，以真正体现权力来自于人民的宗旨。因此，原则上能由人大立法的，就不由人大常委会或者政府立法。对一些次要性的事项，才可由人大常委会制定地方性法规；在来不及制定地方性法规的紧急情况下，才能制定地方政府规章，施行两年后要么制定地方性法规，要么废止。地方立法，是一件非常严肃和严谨的事情，应尽量减少政府立法，以避免政府既当制定者又当执行者的情况；还应尽量减少人大常委会立法，以避免少数人凑在一起一举手就通过的粗糙立法。

　　六是要加强立法制度和规划建设。

　　建议全国人大常委会法制工作委员会要加强对各地开展这项工作的业务指导，明确要求各地在正式启动立法工作之前，必须制定和修改立法程序、立法技术规范及相关的立法工作制度，建立立项起草、调查研究、征求意见、评估论证、立法协商等立法工作机制，为立法工作的实施提供制度保障。同时，进一步要求各地必须加强立法规划建设。立法规划是享有立法权的国家机关根据经济社会发展的需要，遵循立法规律的要求，对未来一段时间的立法所进行的科学设想和安排，是立法准备的重要内容。设区的市人大常委会要在认真开展立法项目建议征集、立法项目初步论证与筛选及征求意见等方面工作的基础上，科学编制立法规划。编制立法规划时，应重点突出，统筹兼顾；立法项目的选择应适应改革、发展、稳定的需要，而且立法条件基本成熟。立法规划草案主要包括立法规划的指导思想、基本任务、拟制定法规和法规草案的起草机构等内容。立法规划草案编制后，由主任会议进行讨论，提请常委会会议审议通过，报省人大常委会备案和同级党委批准实施，为立法工作起好步打下良好的基础。

　　七是立法能力和队伍编制问题是当前制约地方立法工作的一个瓶颈，必须加强立法人才队伍建设。

　　立法能力是行使立法权的前提，也是设区的市行使好立法权的核心和关键因素。从目前情况看，因设区的市立法队伍弱，没有人才储备，立法工作制度机制不健全，开展地方立法起步困难，容易导致制定出来的法规不能完全符合科学立法、民主立法的要求，也难以抵御部门利益法制化的倾向，因而在立法质量上面临的考验更多，压力更大，任务也更艰巨。因此，迫切需要解决好三方面问题：一是设置立法机构。根据立法法和有关地方性法规的规定及有关精神，设区的市人民代表大会应当设立法制委员会，作为依法统一审议法规案的专门委员会；设区的市人大常委会应当设立法规工作委员会，作为常委会承办立法具体事务的工作机构；设区的市人民政府也将开始制定地方政府规章并承担部分地方性法规草案的起草任务，其法制工作机构和相关的职能部门也应当配置承担立法工作的科室。二是配备立法人员。立法是一项很复杂的工作，需要配备符合立法工作要求的立法专业人才和人员。从工作实际出发，法律赋予设区的市立法权限有三类事项，每类事项均应当配备专门的工作人员，同时对政府规范性文件进行审查和立法综合协调等方面也需配齐专业工作人员，保证顺利开展立法及相关工作。三是组织业务培训。设区的市人大及其常委会立法机构和政府法制工作机构在配齐有关工作人员的同时，还要采取多种途径和方式，加强对人大常委会组成人员、人大代表和立法工作人员立法业务知识培训，尽快提高其立法工作方面的素质和能力，以适应立法工作的需要。

（作者系全国人大代表、湖北省人大常委会副主任  来源：中国人大杂志）