胡建淼

［摘 要］习近平总书记将全面深化改革和全面推进依法治国比喻成推动全面建成小康社会目标的“鸟之两翼”和“车之双轮”，要求把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系。全面依法治国要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。全面推进依法治国，既是一项长期工作，又是一项系统工程。必须将全面依法治国置于“四个全面”之中，来全面协同推进，特别要注重处理好党的领导与依法治国、法治与改革、法治与效率、法治与德治的关系。

全面依法治国，是我们党“四个全面”重要理论和战略布局的重要组织部分，是实现全面建成小康社会奋斗目标的重大战略举措。［1］习近平总书记将全面深化改革和全面推进依法治国比喻成推动全面建成小康社会目标的“鸟之两翼”和“车之双轮”，［2］要求把全面依法治国放在“四个全面”的战略布局中来把握，深刻认识全面依法治国同其他三个“全面”的关系。［3］

一、法制?法治?全面法治

党的十八届四中全会，开启了中国法治的新时代。这是一个坚持走中国特色社会主义法治道路的时代，是一个创建中国特色社会主义法治理论的时代，是一个建设中国特色社会主义法治体系的时代。［4］一句话，是一个“全面推进依法治国”的新时代。

这个新时代并非一夜之间到来的。它是我们党领导全国人民经过几代人、经历几十年的努力铸就的。它经历了“从法制到法治”，以及“从法治到全面法治”的历史转型。［5］

（一）法制

1949年中华人民共和国的成立，为发展人民民主、建设法制国家，创造了前所未有的政治、经济、文化和社会条件。1954年我国第一部宪法即“五四宪法”的制定，标志了中国步入社会主义法制建设轨道，迎来第一个法制建设高潮。但是好景不长，从1957年开始，中国的民主与法制进入低谷，特别是十年“文革”，民主与法制几乎消失殆尽。1978年以十一届三中全会为标志，中国拨乱反正，实行改革开放，明确提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的基本方针，努力开创民主法制建设的新局面，中国社会主义法制建设得到恢复和发展。党的十五大和十六大都提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的任务。在党的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，到2010年年底，立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，从而表明中国已实现了各方面“有法可依”法制局面。［6］

（二）法治

1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略，把建设社会主义法治国家确立为治国理政的建设目标，实现了从“法制”向“法治”的历史性转变，中国特色的社会主义法治道路进入一个新阶段。实现从“法制”到“法治”的飞跃，标志着我们党的法治理论和法治实践进入一个新阶段和新高度。它使我国的法治建设从单纯的制度建设扩展到状态建设，使我们对法的功能认识从单纯的“专政工具”扩展到以“公平正义”治理社会的平衡器，同时也为我们尔后十八届四中全会实现从“法律体系”向“法治体系”的转变提供了理论基础和法治建设实践基础。［7］

（三）全面法治

党的十五大以来，我们党关于依法治国的理论不断丰富、完善和发展。特别是党的十八大以来，我们党关于依法治国理论实现了从“法治”到“全面法治”的第二次飞跃。“全面推进依法治国”的伟大布局以党的“全面法治”理论为基础。［8］十八届四中全会标志着我们党“全面法治”理论的成熟，开启了“全面推进依法治国”的新征程。

2002年党的十六大明确提出发展中国特色社会主义民主政治，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，并提出“推进依法行政”。2004年四中全会继而确立了党的“科学执政、民主执政、依法执政”三大执政原则，为推进依法治国、建设社会主义法治国家指明了方向。2007年党的十七大提出了全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家的新要求。2012年党的十八大围绕全面建成小康社会的奋斗目标，首次提出“全面推进依法治国”的战略举措，首次确立“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”社会主义法治建设新16字方针。2013年十八届三中全会，党中央提出了“法治中国”建设的新目标。并围绕这一目标，确立“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新路径。2014年十八届四中全会确立“全面推进依法治国”总布局，确立建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标。它所设计的五大法治体系和六大具体任务，使推进依法治国突出了“全面性”，标志了我们党关于“全面法治”理论的成熟，标志了我国法治建设实践踏上了“全面法治”的新起点。［9］

二、全面依法治国的总目标和基本内涵

（一）全面依法治国的总目标

党的十八大报告围绕“全面建成小康社会”奋斗目标，确立了中国法治建设的总目标，要求到2020年“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”。

为了全面落实依法治国基本方略，党的十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”建设社会主义法治国家是我们的目标属性，建设中国特色社会主义法治体系乃是我们的目标体系；建设社会主义法治国家是我们的制度方向，建设中国特色社会主义法治体系乃是我们的制度抓手；中国特色社会主义法治体系也是社会主义法治国家的衡量标准，中国特色社会主义法治体系建成了，我们才能说社会主义法治国家建成了。

实现全面推进依法治国总目标，就是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）全面依法治国的基本内涵

全面依法治国具有包括中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治理论和中国特色社会主义法治体系在内的丰富内涵。中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。中国特色社会主义法治道路、中国特色社会主义法治理论和中国特色社会主义法治体系，三位一体、相辅相成，共同构成了全面推进依法治国伟大战略的道路指引、理论支撑和制度保障，是中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信的体现。［10］

坚持走中国特色社会主义法治道路。中国要全面推进依法治国，实现建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家总目标，一定要走对路子。路子对意味着方向对，就会接近总目标；路子错，方向就错，路走得越长，就会离目标越远。坚持走中国特色社会主义法治道路，我们既要汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。要坚持走中国特色社会主义法治道路，就必须按四中全会的要求，坚持中国共产党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国和以德治国相结合、坚持从中国实际出发等五项原则。此外，中国的法治必须以稳定为前提；中国的法治要注意地方的差异性，重视中央与地方两个积极性；中国的法治停不得也急不得，要走向精细化。［11］

中国特色社会主义法治理论，是全面依法治国的基本内涵，是中国特色社会主义理论的重要组成部分。中国特色社会主义法治理论是马克思主义中国化的理论成果，是马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平总书记系列重要讲话精神，基于中国的具体实际，结合中国的实践，所形成的理论成果，它体现了党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。党的十八届四中全会精神，为发展中国特色社会主义法治理论奠定了基础，指明了方向。党的领导、人民主体、中国道路、全面法治、宪法权威、公平正义、法治体系、法治与德治、法治与改革等等，均是中国特色社会主义法治理论的重要元素。中国特色社会主义法治理论，包括中国特色社会主义法治的基础理论、规范理论、技术操作理论，包括中国特色社会主义法治的实体法理论和程序法理论，包括以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、刑法等法律部门理论，包括以法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系理论，它主要回答什么是中国特色社会主义法治、为什么要实现中国特色社会主义法治以及如何推进中国特色社会主义法治的基本问题。创建、发展、丰富中国特色社会主义法治理论，乃是我们当前和今后一段时间一项重大而艰巨的工作。［12］

中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的基本内涵，表现为在各方面各领域全面推进依法治国的制度设计。中国特色社会主义法治体系由法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系等五大体系所组成，它构成了中国未来社会主义法治国家建设的完整目标体系。中国特色社会主义法治体系覆盖我国的经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域，覆盖立法、执法、司法和守法的法治全过程和所有环节，是中国未来社会主义法治国家建设的重要抓手和衡量标准。完备的法律规范体系是全面推进依法治国的前提；高效的法治实施体系是全面推进依法治国的关键；严密的法治监督体系是全面推进依法治国的保障；有力的法治保障体系是全面推进依法治国的条件；完善的党内法规体系是加强和改进党对全面推进依法治国的领导的依据。［13］

三、全面依法治国的任务和措施

（一）完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施

完备的法律规范体系是全面推进依法治国的前提，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施，这是四中全会确定的全面推进依法治国的首要任务。

我国的法律规范体系，即法律体系，是指以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。中国的法律体系，在党的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，到2010年年底已经形成，中国基本做到了有法可依。这一体系虽然已经形成，但不意味着立法任务已经完成，不意味着法律规范体系已经完备。建设完备的法律规范体系，我们有许多工作要做。［14］

要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，就必须加强宪法实施。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法是国家的根本大法，一切法律、法规、规章和其他规范性文件都不得与宪法相抵触。为保障宪法的有效实施，要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。此外，还要坚持科学立法和民主立法，提高立法质量，坚持立法先行，坚持人大主导立法，防止部门利益法制化。［15］

（二）深入推进依法行政，加快建设法治政府

高效的法治实施体系是全面推进依法治国的关键。全面依法治国必须深入推进依法行政，加快建设法治政府。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。最好的法律不付诸实施，法治公正的价值也就无以实现。况且中国的现状是，执法机关不作为、弱作为、乱作为、滥作为的执法不公现象还比较突出。法治的实施主要落实在执法环节上，执法便成了关键。［16］

深入推进依法行政，加快建设法治政府，这是全面推进依法治国的重大任务之一。我国行政机关是国家权力机关的执行机关，是国家法律的主要实施者。党的十八大已明确了建成法治政府的时间表，到2020年小康社会全面建成之日，“法治政府基本建成”。我们只有“深入”推进依法行政，职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府才能建成；我们只有“加快”建设法治政府，高效的法治实施体系才能形成。要按照中共中央国务院《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，全面落实法治政府的建设任务。要全面履行和转变政府职能，健全行政决策机制，深化行政执法体制改革，全面推进政务公开。［17］

（三）保证公正司法，提高司法公信力

严密的法治监督体系是全面推进依法治国的保障。法治监督应当包括党的监督、人民的监督、司法监督、政府监督、社会舆论监督在内的各类监督途径和方式，但是司法监督无疑是最为基本的监督。为了建立严密的法治监督体系，必须朝着公正高效权威的社会主义司法制度方向，推进司法改革，实现司法公正，提高司法公信力。人民司法应当是公正司法、独立司法、阳光司法。公正司法是目标，独立司法和阳光司法是实现公正司法的基本要求。［18］

公正司法是法治的生命线。马克思说，司法是社会正义的最后防线。如果一个国家做不到司法公正，社会公平正义就无从谈起。司法的改革目标就是为了实现“公正司法”。实现公正司法，要推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。建立人权司法保障制度，坚持法律面前人人平等，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。［19］

（四）增强全民法治观念，推进法治社会建设

有力的法治保障体系是全面推进依法治国的条件。法治保障体系是指全面推进依法治国所必备的主体和客体、硬件和软件等有关方面的综合条件。增强全民法治观念，推进法治社会建设，乃是全面推进依法治国的基础性条件。党的十八大提出要坚持“法治国家、法治政府、法治社会”一体建设，建设法治社会是建设法治中国的基础。在一个14亿人口大国搞法治显然比在一个欧洲小国搞法治困难得多，我们要加倍努力地抓好法治社会建设工作。［20］

尊法学法守法用法，让法治成为一种信仰。全社会的法治意识、法治素养直接影响法治中国建设的速度和水平。我们要增强全民法治观念，推进法治社会建设，推动全社会树立法治意识，深入开展法治宣传教育，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，让法治成为一种信仰。要增强全社会的法治意识，重要的是要抓住领导干部这一“关键少数”。领导干部要带头尊法学法守法用法。习近平总书记在2015年年初省部级主要领导干部“学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国专题研讨班”上强调，领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。［21］

（五）加强法治工作队伍建设

加强法治队伍建设，乃是法治保障体系的主体内容。“徒法不足以自行”。法律靠人去实施，法治靠人去践行。必须加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍和法律服务队伍建设，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，从而提高法治专门队伍的专业素质。健全政法工作部门与法学院校、法学研究机构之间人员双向交流机制，实施高校与法治工作部门人员互聘计划，重点打造一支政治立场坚定、既懂理论又懂实践的法治人才队伍。

（六）加强和改进党对全面推进依法治国的领导

党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证。必须加强和改进党对法治工作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方面。

坚持依法执政、依宪执政。我们党是执政党。而党的执政必须坚持依法执政，依法执政又必须首先依宪执政。依法执政、依宪执政是我们党的基本执政方式，它由我们党的属性所决定。依法执政表现为，党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。各级领导干部要严守法律底线，绝不违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。要加强党内法规制度建设，发挥党内法规作用，提高党员干部法治思维和依法办事能力。［22］

四、全面依法治国需处理好的几个关系

全面推进依法治国，既是一项长期工作，又是一项系统工程。必须将全面依法治国置于“四个全面”之中，来全面协同推进，特别要注重处理好几个关系。

（一）党的领导与依法治国

党的领导和社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全面推进依法治国，必须坚持中国共产党的领导。党的十八届四中全会提出，要将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面。党的领导是中国人民的选择和历史的选择。党的领导地位由国家的根本大法所确定。我国《宪法》在序言中阐述道：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是人民当家做主和依法治国的根本保证。党对国家的领导方式就是坚持依法执政。依法执政的具体内容是：党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。依法治国是我们党领导人民治国理政的基本方略。坚持依法治国，就必须坚持宪法法律至上，树立宪法权威。依法治国要求任何组织和个人必须在宪法和法律之下而不是之上，在宪法和法律之内而不是之外进行活动，不具有超载宪法和法律之上和之外的特权。依法治国是我们党治国理政的基本方略，依法执政是我们党治国理政的基本方式。两者相辅相成，有机统一。

（二）法治与改革

为实现2020年全面建成小康社会，我们必须全面深化改革；为全面深化改革，又必须全面推进依法治国，因为法治对改革起引领、规范和保障作用。改革离不开法治。习总书记说，国家的重大改革必须于法有据。首先，法治对改革起引领作用。为了改革，我们必须制定改革性法律，引导改革活动。坚持立法先行，让改革本身就成为法律的实施过程。其次，法治对改革起规范作用。改革的决定和程序都必须符合法律行为规范和法律程序规范，让改革行为在法制轨道内进行。为了改革，某些地方要停止某些法律适用的，就必须有全国人大及其常委会的授权。再次，法治保障改革。对于成熟的改革成果，我们要以法律的形式固定下来，以保障改革的方向和成果不因领导人的改变而改变。最后，改革促进和完善法治。法治也不是一成不变的，它是社会变革的产物，也是对社会变革的反映。中国全面深化改革的实践，使市场“基础性作用”转变为“决定性作用”，使“国家管理体系”转变为“国家治理体系”，使“法律体系”转变为“法治体系”，这些影响深远的重大变革，必将引发一系列法律变革，倒逼法治的发展。

（三）法治与效率

现在还有一些领导干部将法治与工作效率对立起来，认为法治影响工作效率，捆绑了人们的手脚。有的甚至说，“要依法无法完成任务，要完成工作任务就无法依法”。有的认为，“搞定就是稳定，摆平就是水平，不出事就是有本事”，办事压根儿就没有法治观念。实行法治当然需要成本，包括时间成本，但法治是最为有效的治理方法。我们用人治的方式，有时也能解决和处理一些问题，但它只能解决一地和一时的问题，无法解决全局性和长远性问题。法治不仅不会影响效率，而且中外的历史都表明，法治是人类最文明和最有效的治理方式。

（四）法治与德治

习近平总书记指出，必须坚持依法治国和以德治国相结合。既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。全面推进依法治国，我们要一手抓法治、一手抓德治。法律是成文的道德。全面推进依法治国，必须强化法律对道德建设的引领、促进和保障作用。法律通过它规定的内容和方向，旗帜鲜明地表明支持什么、鼓励什么、反对什么、禁止什么，这本身就是对道德价值的彰显。法律的规定，不仅是禁止什么反对什么，同时也通过政策、措施、法律后果等推动和促进人们的行为走向。法律还通过设定法律责任来保障已经法律化了的道德规范为全民所遵守。道德是内心的法律。再多再好的法律，必须转化为人们内心自觉才能真正为人们所遵行。没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。如果一个执法者缺乏基本的道德素养，没有共产党的理想信念，其内心就不会敬法、守法，执法就会变成以权谋私的权力滥用，背离社会主义的法治的宗旨。

（ 来源：国家行政学院学报作者：胡建淼 国家行政学院法学教研部主任，教授，博士研究生导师。）

［参考文献］

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［2］［3］许亚文，俞良早.马克思恩格斯探索实现理想社会的途径与实现中国梦［J］.党政研究，2017（1）.

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