全国人大法律委员会主任委员 胡康生

　　讲座内容提要:

　　一、全国人大常委会的组织

　　(一)全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分

　　(二)常委会的组成、产生和任期

　　(三)全国人大常委会委员长会议

　　(四)全国人大专门委员会

　　(五)全国人大常委会代表资格审查委员会

　　(六)全国人大常委会的服务机构

　　二、全国人大常委会的职权

　　(一)立法权

　　(二)监督权

　　(三)重大事项决定权

　　(四)人事任免权

　　三、全国人大常委会的议事规则

　　(一)全国人大常委会的会议制度

　　(二)全国人大常委会的议事程序

　　宪法对我国的国体和政体作了明确规定。宪法“总纲”第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”它阐明了我国的国体,确定了我们国家的性质和各阶级在国家中的地位。宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”它揭示了我国国家制度的核心内容和基本准则。在我国,人民,只有人民,才是国家的主人。人民当家作主,最根本、最重要的就是掌握国家政权,行使国家权力。宪法确立了同我国国体相适应的政体,即人民代表大会制度。人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会行使国家权力,各级人大都对人民负责,受人民监督。人大统一行使国家权力,国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生,对人大负责,受人大监督。这就从国家制度上保障人民把国家和民族的前途牢牢掌握在自己手中。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民行使当家作主权利的根本途径和最高实现形式。党的十七大把坚持和完善人民代表大会制度作为坚定不移地发展中国特色社会主义民主政治的重要内容。吴邦国委员长在十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告和十一届全国人大常委会第一次、第二次会议上的讲话中,对坚持和完善人民代表大会制度,做好人大工作,提出了总体要求,作出了具体部署,我们一定要认真学习、深刻领会、切实贯彻。

　　宪法对全国人大常委会的组织、职权、活动原则和基本工作程序,作了规定。1982年五届全国人大第五次会议通过的全国人大组织法,专门设立“全国人大常委会”一章,对全国人大常委会的组织、活动原则和工作,作了全面规定。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议通过的全国人大常委会议事规则,对全国人大常委会的议事和工作程序作了进一步细化。

　　一、全国人大常委会的组织

　　(一)全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分

　　全国人大常委会是全国人大的常设机关,是最高国家权力机关的组成部分,在全国人大闭会期间行使宪法赋予的职权。全国人大常委会由全国人大选举产生,向全国人大负责和报告工作,接受全国人大的监督。全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,有权改变或者撤销全国人大常委会作出的不适当的决定。

　　全国人大设立常委会,是我国人民代表大会组织制度的一个重要特点。我国地域辽阔,人口众多,全国人大代表的人数不宜太少。按照选举法的规定,全国人大代表总数不超过三千人,实际选出的代表人数都接近三千人。代表太多不便于经常性的工作,全国人大会议一般每年召开一次,会议只对国家最重大的问题作出决定。为此,宪法规定,全国人大设立全国人大常委会,作为它的常设机构。全国人大常委会组成人员的人数相对比较少,便于经常开会,可以在全国人大闭会期间,及时对国家的重大问题作出决定,充分发挥最高国家权力机关的职能,保证国家机关能够经常、有效地运行。

　　全国人大常委会是根据1954年宪法建立起来的,至今已到了第十一届。半个多世纪以来,全国人大常委会的组织和职权与过去相比,有了很大的发展变化。当时全国人大常委会的职权较为有限,如1954年宪法没有规定全国人大常委会制定法律的权力。1982年修改宪法,扩大了全国人大常委会的职权,将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,并加强了全国人大常委会的组织建设,以充分发挥最高国家权力机关的作用。

　　(二)常委会的组成、产生和任期

　　全国人大常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员组成。全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生,候选人由大会主席团从全国人大代表中提名,经全体代表酝酿讨论后确定正式候选人,交大会选举。可以说,常委会组成人员是全国人大的常务代表。如果常委会组成人员因各种原因丧失代表资格,其常委会组成人员的职务也相应终止。

　　全国人大常委会组成人员的产生,过去曾实行等额选举,从1988年召开的七届全国人大一次会议开始,常委会委员实行差额选举。六届、七届、八届和九届全国人大,常委会组成人员的名额均为155人。为了改善全国人大常委会组成人员的年龄结构和知识结构,加强全国人大常委会经常性的工作,提高议案的审议质量,十届全国人大常委会组成人员增加到175名,所增加的20名用于选举一部分相对比较年轻、富有业务专长的委员。十一届全国人大常委会继续维持了这一做法,常委会组成人员名额仍然保持在175名。这是完善人民代表大会制度的一个重要举措。

　　为了保证全国人大常委会对行政机关、审判机关和检察机关的工作进行有效的监督,保证常委会组成人员能够集中精力从事人大工作,宪法规定,常委会组成人员不得担任行政机关、审判机关和检察机关的职务;如果担任上述职务,必须辞去全国人大常委会组成人员的职务。这里的“上述职务”,包括这些机关的所有职务。

　　全国人大常委会每届任期同全国人大相同,都是五年。但两者任期的起始时间略有不同。宪法规定,全国人大常委会“行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。”这就是说,新的一届全国人大一次会议开始时,上届全国人大任期即告结束,但是,上届全国人大常委会的任期并未同步结束,在新一届常委会未选出前,它仍需继续行使职权到新的一届全国人大常委会产生为止,在这一段时间内,如果国家生活中出现必须由常委会审议决定的事项(如决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,急需任命驻外大使),常委会仍可以开会行使职权。这样规定,是为了避免因换届而导致最高国家权力机关工作的中断。但实践中没有出现过这种情况。按照废除领导职务终身制的要求,宪法规定,委员长、副委员长连续任职不得超过两届。

　　(三)全国人大常委会委员长会议

　　为了使常委会闭会期间的日常工作得到及时处理,为常委会的召开做好组织筹备工作,全国人大组织法规定,全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作,包括:决定每次会议的会期,拟定会议议程草案;对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;指导和协调各专门委员会的重要日常工作;处理常委会其他重要日常工作。除此之外,委员长会议还有一项重要工作,即向全国人大常委会提出议案。委员长会议根据工作需要,可以委托常委会的工作委员会、办公厅代拟议案草案,经委员长会议审议通过后向常委会提出。近年来,全国人大常委会委员长会议提出了很多重要的法律案,如反分裂国家法、物权法、监督法、劳动争议调解仲裁法等。

　　委员长会议由委员长召集和主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

　　(四)全国人大专门委员会

　　全国人大根据需要设立若干专门委员会。专门委员会是全国人大的常设专门机构,受全国人大领导,在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导,协助全国人大及其常委会行使职权。依照宪法规定,六届全国人大设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会和华侨委员会,七届全国人大增设了内务司法委员会,八届增设了环境与资源保护委员会,九届增设了农业与农村委员会,目前共9个专门委员会。

　　各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,其人选由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,全国人大常委会可以补充任命专委会的个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常委会通过。各专委会主任委员主持委员会会议和委员会的工作,副主任委员协助主任委员工作。专门委员会成员如果因各种原因丧失代表资格,其专门委员会成员的职务相应终止。

　　根据全国人大组织法,全国人大专门委员会的主要职责是:审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案、质询案和被认为同宪法、法律相抵触的规范性文件,提出报告;向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案;对属于全国人大或全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。

　　同时,法律还对三个专门委员会的职责作了一些特别规定:一是民族委员会要审议报请全国人大常委会批准的五个自治区的自治条例和单行条例,向全国人大常委会提出报告。还可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议。二是法律委员会要统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案;其他专门委员会就有关的法律案进行审议,向法律委员会提出意见,并印发全国人大会议或者常委会会议。三是财政经济委员会要根据各代表团和有关的专委会的审查意见,对国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告进行审查向主席团提出审查结果的报告,主席团审议通过后,印发会议。

　　随着全国人大常委会监督工作的不断加强,专门委员会协助全国人大常委会开展监督的任务日益增多。根据监督法,专门委员会要负责组织实施常委会对法律和有关法律问题的决议、决定贯彻实施的情况开展的执法检查,协助常委会听取和审议专项工作报告等。

　　各专门委员会在主任委员的主持下,按照民主集中制的原则审议讨论议案。为便于议事工作,各专委会根据法律制定了相应的议事规则,对本委员会的议事程序作出进一步的具体规定。这也是专委会工作所要遵循的。

　　(五)全国人大常委会代表资格审查委员会

　　全国人大代表由各省、自治区、直辖市人大和解放军以及香港、澳门特别行政区选出后,还需要对其当选代表的资格是否有效进行审查确认。全国人大组织法规定,全国人大常委会设立代表资格审查委员会,由主任委员、副主任委员和委员组成,由委员长会议在常委会组成人员中提名,常委会通过。代表资格审查委员会负责对代表的选举是否符合法律规定进行审查,向常委会提出报告,由常委会确认代表资格是否有效,并予以公布。全国人大换届后,代表资格审查委员会的任务主要是对代表资格的变动情况,如代表资格终止、出缺情况,补选代表资格的审查确认,实有代表人数等向全国人大常委会提出审查报告,由全国人大常委会确认。从过去的实践来看,这种情况是经常有的。

　　(六)全国人大常委会的服务机构

　　为了保证全国人大及其常委会依法履行职权,根据全国人大组织法和有关法律规定以及实际需要,常委会设立了办事机构和工作机构,作为全国人大及其常委会的集体参谋助手班子,为全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议服务,为全国人大代表和常委会组成人员依法行使职权服务。这些机构有:

　　1.办公厅。它是全国人大常委会的办事机构,主要职责是:承担全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作;围绕全国人大及其常委会审议的议题开展调查研究,提供研究咨询意见;受委员长会议的委托,拟订有关议案草案;组织办理代表提出的建议、批评和意见;承担全国人大常委会同地方人大常委会联系的工作,承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作;负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作;办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访等工作。

　　2.法制工作委员会。它是全国人大常委会的法制工作机构,主要职责是:受委员长会议委托,拟订有关刑事、民事、国家机构以及其他方面的基本法律草案;对提请全国人大及其常委会审议的法律草案进行调查研究,征求意见,提供有关资料,提出修改建议;对省级人大常委会及中央有关国家机关提出的有关法律问题的询问,进行研究答复;开展法制宣传工作等。十届全国人大常委会2007年工作要点提出,要完善法制工作委员会的职能,使其全面负起常委会立法工作机构的职责,切实做好规划、组织、协调、指导、服务等方面的工作,为加强立法工作提供有力保障。全国人大机关按照上述要求,进行了立法工作体制的调整。

　　3.预算工作委员会。它是全国人大常委会的预算审查工作机构,主要职责是:协助财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作;受委员长会议委托,承担有关法律草案的起草工作;协助财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作;承办常委会、委员长会议交办以及财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项等。

　　4.香港基本法委员会和澳门基本法委员会。它们是全国人大常委会根据香港、澳门特别行政区基本法设立的工作机构。香港基本法委员会由内地和香港人士各六人组成,澳门基本法委员会由内地和澳门人士各五人组成,这些组成人员由全国人大常委会任命,任期五年。其主要任务是,分别就有关香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题进行研究,向全国人大常委会提供咨询意见。

　　此外,除法律委员会没有单独设立办事机构、法工委的办事机构同时也是法律委员会的办事机构外,其他8个专门委员会都设立办公室和有关工作机构,为专门委员会履行职责提供服务。专门委员会的办事机构和工作机构,是全国人大常委会服务机构的重要组成部分。

　　二、全国人大常委会的职权

　　全国人大常委会的职权是由人民代表大会制度所决定的,是人民代表大会统一行使国家权力的有机组成部分。宪法第六十七条赋予全国人大常委会的职权有21项,概括起来,主要有立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权等4个方面。关于立法权和监督权,又分别在立法法和监督法中作了进一步的具体规定。

　　(一)立法权

　　立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力,是依照法定程序制定、修改、补充、解释或者废止法律的权力,是一项重要的国家权力。我国宪法总结建国以来法制建设的历史经验,对立法权限的划分作了基本的界定,确立了具有中国特色的立法体制,即统一的、分层次的立法体制。在这个立法体制中,全国人大及其常委会是代表国家行使立法权,具有最高地位。

　　1.全国人大常委会行使国家立法权的由来

　　国家立法权是以国家名义制定法律的权力,具有权威性,是集中体现党的主张和全国各族人民的共同意志、维护国家法制统一的关键所在。赋予全国人大常委会以国家立法权,是我国立法体制的一次重要改革。1982年宪法颁布以前,国家立法权仅为全国人大所专有。1954年宪法规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”,全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明,仅由全国人民代表大会立法,不能适应现实的需要。1955年和1959年的全国人大会议分别通过决议,授权全国人大常委会在全国人大闭会期间,可以制定单行法规和修改法律。适应改革开放和现代化建设,特别是加强社会主义民主法制建设的需要,1982年宪法规定,全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。20多年来,全国人大常委会依法履行这一职权,制定、修改了一大批法律和有关法律问题的决定,为基本形成中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。

　　2.全国人大常委会的立法权限

　　根据宪法和立法法,全国人大及其常委会共同行使国家立法权。两者的分工是:全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律;全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。这里的“基本法律”,是指在刑事、民事、国家机构和其他法律门类中起支架性作用的法律,如刑法、民法通则、合同法、物权法、诉讼法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法等。全国人大每年只举行一次例会,而且会期也不长,因此最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的。即使全国人大修改宪法、制定和修改法律,一般也要先经常委会多次审议后,由全国人大常委会向全国人大提出议案,或者经常委会多次审议后由其他机关依法向全国人大提出议案,再由全国人大会议审议通过。

　　根据需要对宪法和法律进行解释,是与行使国家立法权紧密相关的又一项重要工作。宪法解释权是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权,这对于维护宪法的权威和尊严,保障宪法的正确实施,保证国家法制的统一非常重要。法律解释权属于全国人大常委会。当法律的规定需要进一步明确具体含义,或者法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据时,由全国人大常委会进行法律解释。全国人大常委会对法律的解释属于立法解释,这种解释同法律具有同等效力。

　　建国以来,特别是改革开放以来,全国人大常委会认真履行宪法所赋予的国家立法权,在推进中国特色社会主义法律体系基本形成过程中发挥了不可替代的作用。以十届全国人大为例,全国人大及其常委会审议和通过宪法修正案1件,法律73件,法律解释5件,有关法律问题的决定21件。其中,由全国人大常委会审议通过的法律70件、法律解释5件、有关法律问题的决定13件,占十届全国人大及其常委会通过法律、法律解释、有关法律问题的决定总数的88%,开展了卓有成效的立法工作。(二)监督权

　　监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的又一项重要职权,包括工作监督和法律监督两个方面的内容。其中全国人大常委会承担着大量的、经常性的监督工作。

　　全国人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是具有法律效力的监督。全国人大常委会依法对“一府两院”进行监督,既是一种制约,又是一种支持。全国人大常委会行使监督权,目的在于确保宪法和法律得到正确实施,维护社会主义法制的统一、尊严和权威;确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,推进“一府两院”依法行政、公正司法和改进工作;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护,实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益和切身利益。依照监督法的规定,全国人大常委会的监督工作主要有4个方面:

　　一是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种监督是全面的、基本的,并且具有法律效力。全国人大常委会在这方面行使监督权,就是要紧紧围绕党和国家工作大局,抓住改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题,开展专项工作监督,提出意见和建议,提高监督工作的针对性和实效性。

　　二是审查和批准决算,听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告。这是宪法、预算法和监督法等有关法律赋予全国人大常委会的一项重要监督职权。监督的具体形式,就是在每年中期,听取和审议本年度上一阶段计划、预算的执行情况;审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案;审查和批准中央决算,同时,听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。实践证明,加强对计划和预算执行情况的监督,对维护计划和预算的严肃性、权威性,促进经济社会的健康发展,贯彻科学发展观,具有重要意义。

　　三是组织执法检查,对法律的实施情况进行检查监督。法律的生命在于实施。保证宪法和法律的正确实施有利于维护法律的权威,有利于培养公民的法律意识。全国人大常委会通过执法检查和听取执法检查报告,对法律实施中普遍存在的问题,形成审议意见,要求有关执法部门提出整改措施,在规定的时间内向常委会作出整改汇报。同时,常委会通过法律实施情况的监督,可以发现法律本身不够完善的问题,结合法律修改工作,予以补充和修订。

　　四是进行规范性文件的备案审查。为保证宪法和法律得到正确实施,维护国家法制的统一,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,依法应当报全国人大常委会备案审查。对此,立法法和监督法都有详细的规定。

　　询问和质询、特定问题调查等,也都是法定的监督方式,根据不同情况,依照法律规定办理。

　　从过去的五年实践来看,十届全国人大常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权,按照围绕中心、突出重点、讲求实效的监督工作思路,正确处理人大与“一府两院”的关系,既监督又支持“一府两院”的工作,但不包办代替应由“一府两院”行使的职权。坚持把工作监督与法律监督结合起来,把专项监督与综合监督结合起来,把初次监督与跟踪监督结合起来,把推动自行整改与依法纠正结合起来,督促“一府两院”解决了一批事关经济社会发展大局和人民群众切身利益的实际问题,取得了党和人民满意的效果。(三)重大事项决定权

　　全国人大及其常委会对重大事项作出决定,是贯彻党的重大决策、集中人民意志行使国家权力的重要体现。重大事项决定权的许多方面,通常是以作出决定、决议等方式体现出来的。

　　依照宪法规定,全国人大常委会的重大事项决定权主要包括:在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;在全国人大闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,等等。

　　(四)人事任免权

　　依照宪法规定,全国人大行使对国家机关领导人员的选举或决定任命权。在全国人大闭会期间,全国人大常委会行使对国家机关领导人员的任免权。选举或决定任免国家机关领导人员、组织国家机关,是使国家政权真正掌握在人民手中的重要途径,是使党组织推荐的人选成为国家机关领导人员的重要保障。

　　在全国人大闭会期间,全国人大常委会根据国务院总理的提名,决定国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;根据委员长会议的提名,补充任命专门委员会个别副主任委员和部分委员人选;根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;决定国家驻外全权代表的任免。

　　接受国家机关领导人员的辞职和决定代理人选,也属于全国人大常委会的人事任免权。在全国人大闭会期间,常委会可以接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职,报请全国人大下次会议确认。全国人大闭会期间,国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院正职领导缺位的,可分别从上述机关的副职领导人中决定代理人选。

　　全国人大常委会依照宪法和法律规定行使以上4个方面的职权,是受人民委托、代表全国各族人民的意志和利益,行使管理国家事务权力的重要内容。全国人大常委会行使职权,必须坚持党的领导,依法行使职权,充分发扬民主,使党的主张与人民的意志相统一,把党的主张经过法定程序转化为国家意志,把党推荐的重要干部人选经过法定程序决定任命为国家机关领导人员。认真行使好宪法和法律赋予全国人大常委会的各项职权,充分发挥全国人大常委会作为国家权力机关的常设机关的作用,对于加强党对改革开放和现代化建设的领导,保证党的路线方针政策的贯彻实施,保障人民当家作主权利,维护人民的根本利益,发展社会主义民主政治,促进中国特色社会主义事业,具有重要意义。

　　三、全国人大常委会的议事规则

　　程序既是民主的运作形式,也是民主的保障。吴邦国委员长指出:“人大工作的方式方法与党政机关有很大不同,人大主要是通过会议形式,按照民主集中制原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。”为了保证全国人大常委会依法履行宪法和法律赋予的职权,有关法律规定了常委会的

　　议事规则。全国人大常委会行使职权,无论是制定法律还是决定重大问题,都关系到国家全局和广大人民的根本利益。因此,都必须由常委会全体组成人员按照民主集中制的原则,充分发扬民主,集体讨论问题、集体决定问题,以求充分体现民情,反映民意,集中民智,代表人民的根本利益。常委会的议事程序,从启动到作出决定,始终贯穿着按照民主集中制,集体行使权力的原则。

　　(一)全国人大常委会的会议制度

　　全国人大常委会集体行使职权,必须通过召集和举行会议,依照法定程序,作出决定。

　　1.常委会会议的召开

　　全国人大常委会会议一般每两个月举行一次,会议召开的时间相对固定,一般在双月的下旬召开。每次常委会的会期,根据会议议程多少确定,一般为5至7天左右。另外,如有特殊需要时,可以临时召集常委会会议。

　　常委会会议由委员长召集并主持。委员长可以委托副委员长主持会议。

　　常委会会议必须有全体常委会组成人员过半数参加,才得举行。这里的“过半数”,是指必须多于半数,少于或等于半数,不能举行常委会会议。要求常委会会议必须有过半数组成人员出席才能举行,是因为全国人大常委会所讨论决定的问题,都是国家的重大问题,必须有多数代表出席,才能使各方面的意见和主张得到充分体现,使常委会作出的决定具有更广泛的民主基础和权威。同时,依照法律规定,常委会表决议案,必须由常委会全体组成人员的过半数通过,如果没有全体组成人员过半数参加会议,就无法作出决定。因此,全国人大常委会组成人员要按时出席全国人大常委会会议,包括全体会议、分组会议和联组会议。这既是常委会组成人员的一项权利,也是一项义务。

　　常委会举行会议时,国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院负责人,不是常委会委员的人大专门委员会组成人员,各省、自治区、直辖市人大常委会主任或副主任一人,列席会议。全国人大代表、其他有关部门负责人,经邀请可以列席会议。列席会议人员有发言权,但没有表决权。十届全国人大常委会贯彻中央9号文件的要求,为代表依法履行职权创造条件,邀请列席常委会会议的全国人大代表,从原来的每次10名左右增加到40名左右。省、自治区、直辖市人大常委会负责人列席全国人大常委会会议,也是全国人大常委会联系地方人大常委会,反映地方意见的重要渠道和机制。

　　2.常委会会议的形式

　　为了充分发扬民主,提高会议效率,常委会会议分为全体会议、分组会议和联组会议三种形式。三种会议形式各有不同作用。

　　全体会议是常委会全体组成人员参加的会议,主要任务是听取法律案等议案的说明,听取法律案等议案的审议意见的汇报或者审议结果的报告,听取各项工作报告;对各项议案进行表决。

　　分组会议是常委会组成人员按组对各项议案和报告进行审议讨论的会议。八届以前,每次常委会会议分为四个组,九届以来分为六个组。分组会议设召集人若干名,轮流召集会议。分组名单定期调整,以便常委会组成人员通过小组会议相互交流。

　　联组会议是在分组会议基础上召开的各组联席会议。联组会议在开会的形式上与全体会议没有区别,都是常委会全体组成人员一起开会,由委员长或一位副委员长主持。所不同的是联组会议是在分组讨论各项议案和报告的基础上,对议案和报告所涉及的主要问题,特别是有意见分歧的问题,展开进一步的讨论和协商,以使审议更加深入,求得比较一致的意见。九届全国人大常委会第十九次会议审议婚姻法修正案草案时,采用过联组会议形式,对婚姻法涉及的重要问题进行深入审议。

　　(二)全国人大常委会的议事程序

　　议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同、问题不同,适用的具体方式和步骤也有所不同。一般包括四个环节,即议案的提出、审议、表决和公布。根据有关法律规定,常委会讨论决定的议案主要有四类议案,即法律案、决定案(如全国人大常委会关于县、乡两级人大代表选举时间的决定)、决议案(如常委会在必要时可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议)、人事任免案等。

　　1.议案的提出

　　提出议案,是全国人大常委会议事的第一道程序。有权向全国人大常委会提出议案的机关和人员包括三个方面:一是委员长会议可以提出议案,直接列入常委会会议议程进行审议。二是全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院可以提出议案,由委员长会议决定列入会议议程进行审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议。也就是说,这类议案都应当列入常委会会议议程进行审议,但委员长会议有权根据实际情况,决定列入这一次常委会会议审议,或是决定列入以后的常委会会议审议。三是常委会组成人员10人以上联名也可以提出议案,由委员长会议决定是否列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定是否列入常委会会议议程。对常委会组成人员联名提出的议案,委员长会议有权决定“是否”列入常委会会议议程,表明委员长会议有酌情处理权,可以决定列入常委会会议议程,也可以决定不列入常委会会议议程。这主要是考虑到常委会组成人员提出的议案涉及的内容比较宽,需要进一步听取各方面的意见,视情况决定是否列入议程进行审议。委员长会议决定不列入常委会会议议程的,应当向常委会会议报告或者向提案人说明。

　　人事任免案,由有关国家机关和委员长会议按照宪法和有关法律规定的权限提出,常委会组成人员不能提出人事任免案。

　　列入常委会会议议程的议案,提出议案的机关、有关的专门委员会、常委会有关工作机构应当提供有关的资料。人事任命案,提出任命的机关应当介绍被任命人员的基本情况;必要时,有关负责人应当到会回答询问。

　　2.议案的审议

　　审议是议事程序的中心环节,特别是对法律案的审议,花费时间最长,投入精力最多。列入常委会会议议程的议案,一般先在全体会议上听取对议案的说明,然后由分组会议进行审议,必要时召开联组会议进行审议。

　　为了充分发扬民主,保证常委会组成人员在审议过程中都有机会发表意见,提高议事效率,常委会审议议案主要采取分组审议的方式。分组会议人数较少,没有限定时间,目的是为常委会组成人员提供条件,能够充分发表意见,包括赞成的,反对的,成熟的,不成熟的都可以讲。这样有利于统一认识,集体作出正确决定。

　　在审议中,提案机关的负责人,可以在常委会全体会议、联组会议上对议案作补充说明。提案单位应派人参加会议,随时回答常委会组成人员的询问。议案在交付表决前,如果提案人要求撤回议案,经委员长会议同意,并向常委会报告,对该议案的审议即行终止。

　　立法是全国人大常委会的首要任务,审议法律案是常委会的经常性工作。按照立法法和常委会议事规则的规定,列入常委会会议议程的法律案,一般应当经过常委会会议三次审议后,再交付表决。法律案除交由常委会分组审议外,还交专门委员会审议。专门委员会对法律案的审议,实行分别审议与统一审议相结合的制度。

　　3.议案的表决

　　议案经过分组会议、联组会议、专门委员会充分审议后,作出决定时,必须进行表决。常委会表决议案,主要采用按表决器的无记名方式。议案的通过采取绝对多数原则,即由常委会全体组成人员过半数通过。也就是绝对多数的表决原则,这对常委会组成人员提出了一个要求,就是要参加表决,表示意见。如果参加表决的常委会组成人员不够法定人数,有关议案就无法通过,常委会的有关议程就无法完成。九届全国人大常委会第九次会议表决公路法修正案,当时常委会组成人员154人,赞成票77张,等于半数而没有超过半数,这个修正案没有获得通过。其原因,除一些委员投反对票、弃权票外,有20多位委员因各种原因请假缺席。反对票、弃权票和缺席加在一起,也是77票。投反对票、弃权票是委员的权利,是无可厚非的。但缺席人数过多,就会影响表决结果。缺席与反对、弃权性质不同,但在影响法律后果方面,作用却是一样的。常委会组成人员应当充分认识到表决的重要意义,要从国家和人民的根本利益出发,投好自己的这一票。

　　委员长会议根据审议情况和专门委员会的审议报告,决定是否提请常委会全体会议表决。若对议案中某些重大问题意见分歧,需要进一步研究的,可以暂不付表决,交法律委员会或者有关专门委员会进一步审议,在下次或以后的会议再行审议。

　　根据议事规则,任免案一般采取如下表决方式:对最高人民法院副院长、军事法院院长、最高人民检察院副检察长、军事检察院检察长的任免,批准省级检察院检察长的任免,采用逐人表决;决定国务院部长级人选和中央军委副主席、委员的任免,也采用逐人表决。决定驻外全权代表的任免,对“两高”其他人员的任免,一般采用合并表决,如果对个别人选争议较大时,根据多数委员的意见,由委员长会议决定,也可采用逐人表决。任免案中,同一职务要进行任命和免职两项表决时,先进行免职项的表决,再进行任命项的表决。

　　4.法律和决定、决议的公布

　　常委会通过的法律,由国家主席签署主席令予以公布。法律签署公布后,在常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本是标准文本,如果各种文本之间出现不一致的情况,以常委会公报刊登的文本为准。其他决定、决议,由常委会发布公告予以公布。（完）