作者：万其刚来源：人民之友

　　全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道考察时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”此后，习近平总书记对这一重要理念进行了全面深刻阐述。党的二十大报告强调，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。本刊刊发系列文章，解读全过程人民民主的内涵、特征、原则及实践。

　　人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，这一根本政治制度的建立和有效运行，本身就是实现全过程人民民主的生动实践。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。我们要坚决贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主的重大理念和党中央决策部署，充分发挥人民代表大会制度在发展全过程人民民主中的重要制度载体作用。

　　一、实现党的领导的重要制度保障

　　（一）坚持和加强党的全面领导

　　中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。加强党对人民代表大会和人大工作的全面领导，是做好人大工作的最高政治原则和根本政治保证，这主要体现在：一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，并用以统领和谋划人大工作。

　　二是党中央支持和保证全国人大及其常委会依法行使职权，召开中央人大工作会议，出台一系列文件，完善党领导人大工作的制度机制。

　　三是把宪法摆在治国理政的突出位置，推动宪法与时俱进、全面实施，保证党的路线方针政策得到全面有效的贯彻执行。四是全国人大及其常委会始终坚持党中央集中统一领导，并把“坚持党的全面领导”载入有关法律之中，为坚持和实现党的全面领导提供了重要制度保障。

　　（二）党领导国家政权机关的重要制度载体

　　习近平总书记深刻指出：“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”

　　人民代表大会制度为党领导人民有效治理国家提供了重要制度保障。我国人口众多，地域辽阔，经济社会发展不平衡，表达好、集中好、体现好人民意愿，维护好、发展好、实现好人民利益，必须有坚强有力的统一领导。党通过人民代表大会制度，使党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

　　人民代表大会制度是贯彻群众路线的重要实现形式。我们党以马克思主义群众观为基础，提出并实行“群众路线”这一法宝。群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。改革开放后，我们党进一步阐明了群众路线的深刻含义、实践要求。进入新时代，习近平总书记丰富并发展了“人民”的内涵，指出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，提出要坚持以人民为中心的发展思想，反复强调人民是我们党执政的最大底气，要始终把人民放在心中最高位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作。“江山就是人民，人民就是江山。中国共产党领导人民打江山、守江山，守的是人民的心。”群众路线作为我们党的生命线和根本工作路线，要践行全过程人民民主重大理念和要求，在国家政权中发扬民主。我们的各级政权机关都冠以“人民”的称号，这是基本定位。将群众观和国家治理联系贯通，始终保持同人民群众的血肉联系，充分体现了党和人民群众的根本性关系，切实维护和实现人民的合法权利和自由。二、实现全过程人民民主的重要制度载体

　　习近平总书记指出：“人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体。”这一根本政治制度的建立和有效运行，本身就是实现全过程人民民主的生动实践。

　　（一）实现人民当家作主的根本途径和最高实现形式

　　人民代表大会制度是实现和保证人民当家作主的根本途径和最高实现形式。在公共权力的体系中，国家权力内容广泛，并可以派生赋权，因此，人民对国家权力的掌握，从根本上说，最重要的前提和基础就是将国家一切权力属于人民这一宪法理念和原则落到实处，保障当家作主地位的充分实现。我国根本政治制度深刻回答了国家权力的产生、运行、制约和监督等根本问题，体现国家政治制度的主要方面，有效保证了人民掌握和行使国家权力，把国家和民族的前途命运掌握在自己手中。

　　（二）为实现和发展全过程人民民主提供宪法法律依据

　　一是全国人大及其常委会为实现和发展全过程人民民主提供法治保障。全国人民代表大会本身是人民代表大会制度的重要组成部分，又是这一根本政治制度的重要供给者。这是由全国人大的崇高地位所决定的。全国人大是最高国家权力机关，其中一项重要职权就是“修改宪法”。这是它独享的一项权力，其他任何机关都无此项权力。这从一个侧面表明，全国人大是最高国家权力机关。全国人大常委会是它的常设机关，它们共同行使国家立法权，可以说是以宪法为核心的法律体系的“创造者”、提供者。立法法还进一步明确了只能制定法律的事项：由全国人大及其常委会制定法律的事项。特别是立法法还对有关授权规定予以明确，这就是对于“法律保留事项”尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是，“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这是我国宪法法律关于人民代表大会制度设计的重要特色之一。

　　二是全国人大及其常委会通过制定和修改法律，实施宪法，把宪法关于公民基本权利和自由的规定进一步细化具体化，进而为实现和发展全过程人民民主，提供宪法法律保障。近年来，全国人大及其常委会修改全国人大组织法、立法法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、地方组织法等法律，明确规定人大及其常委会坚持全过程人民民主，并细化相关具体制度。

　　三是为协商民主和基层民主提供制度保障。现行宪法序言明确规定，继续巩固和发展由中国共产党领导的，有各民主党派和人民团体参加的广泛的爱国统一战线，强调中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。宪法还规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。落实宪法的规定，全国人大常委会还制定了城市居民委员会组织法、村民委员会组织法等法律。

　　三、协商民主是实践全过程人民民主的重要形式

　　党的二十大报告明确提出：“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”

　　（一）作为中国社会主义民主重要形式

　　协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。习近平总书记反复强调，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。

　　党的十八大以来，党中央高度重视社会主义协商民主建设，广泛多层制度化发展取得积极进展。特别是出台了加强社会主义协商民主建设的意见、加强人民政协协商民主建设的实施意见、加强政党协商的实施意见、新时代加强和改进人民政协工作的意见、中国共产党政治协商工作条例等一系列制度文件，系统谋划协商民主的发展路径，丰富民主形式，深化民主内涵，拓宽民主渠道，形成中国特色社会主义协商民主体系。

　　（二）全面发展协商民主

　　有人认为协商民主就是指政协或政协协商。这是对协商民主的误解。其实，协商民主体系是由七种协商渠道组成的，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。

　　这当中，首要的是政党协商。党的十八大以来，继续探索规范政党协商形式。这主要包括：（1）完善协商的会议形式，就党和国家重要方针政策、重大问题召开专题协商座谈会，由中共中央主要负责同志主持；（2）就重要人事安排在酝酿阶段召开人事协商座谈会，由中共中央负责同志主持；（3）就民主党派的重要调研课题召开调研协商座谈会，由中共中央负责同志主持，邀请相关部门参加；（4）根据工作需要，召开协商座谈会，沟通思想、交换意见、通报重要情况，由中共中央负责同志或委托有关部门主持。还有完善中共中央负责同志与民主党派中央负责同志约谈形式，完善中共中央与民主党派中央书面沟通协商形式等。

　　这里，以习近平总书记亲自部署并领导宪法修改工作为例，对政党协商作简要说明。（1）党中央经过反复考虑、综合方方面面情况，作出对宪法进行适当修改的重大决策。在党的十九大文件起草和党的十九大精神学习贯彻过程中，有许多单位和同志提出，应该对我国现行宪法作出必要修改。2017年9月29日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，决定启动宪法修改工作，并成立宪法修改小组，在中共中央政治局常委会领导下开展工作。（2）充分发扬民主，形成中央修宪建议草案稿。2017年11月13日，党中央发出征求对修改宪法部分内容意见的通知，请各地区各部门各方面精心组织讨论、广泛听取意见，提出宪法修改建议。受党中央委托，中央统战部召开党外人士座谈会，听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。各地区各部门各方面共提出修改意见2639条。宪法修改小组深入研究，在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上，经反复修改形成了中央修宪建议草案稿。（3）中央政治局常委会会议、中央政治局会议分别审议了中央修宪建议草案稿。2017年12月12日，中央办公厅发出通知，就中央修宪建议草案稿下发党内一定范围征求意见。各地区各部门各方面反馈书面报告118份，共提出修改意见230条。党中央还以适当方式征求了党内部分老同志的意见。（4）中共中央同各民主党派中央、全国工商联和无党派人士进行协商。2017年12月15日，习近平总书记主持召开党外人士座谈会，当面听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。这也是中共中央同民主党派开展立法协商的经典事例。（5）中共中央全会专题研究宪法修改问题。2018年1月18日至19日，党的十九届二中全会审议并通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》，习近平总书记发表重要讲话。1月26日，中共中央将该建议向全国人大常委会正式提出。这是中共中央首次召开全会研究讨论修宪问题。此后，全国人大及其常委会认真行使职权，开展工作。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议经过审议，表决通过宪法修正案，全面体现了党和人民在新时代取得的重大理论创新成果、实践创新成果、制度创新成果。

　　（三）人大协商是协商民主体系的重要组成部分

　　有人认为人大是选举、票决，没有协商或者说协商不属于人大。这也是误解。其实，各级人大依法行使职权，积极开展人大协商，在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。

　　一是立法协商。这主要包括：（1）制定立法规划、立法工作计划，要广泛听取各方面的意见和建议。（2）健全法律法规起草协调机制，加强人大专门委员会、常委会工作委员会与相关方面的沟通协商。（3）健全立法论证、听证、评估机制，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。（4）拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。（5）对于法律关系复杂、意见分歧较大的法律法规草案，进行广泛深入的调研、论证、协商，在各方面基本取得共识基础上再依法提请表决。一个重大创新是设立基层立法联系点。

　　二是人大代表参与协商民主。这主要包括：（1）健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，发挥好人大代表在立法协商中的作用。（2）提高代表议案建议质量，有关方面加强与代表的沟通协商，高质量办理议案建议。（3）建立健全代表联络机构、网络平台等形式，密切代表同人民群众联系。（作者系全国人大常委会办公厅研究室一级巡视员、法学博士）