监督与支持的关系

所谓“监督”，按照《说文》的解释：监，临下也；督，察也。”意思是自上而下，居高临下。监与督在古代都是可以单独使用的动词，都表示监督之义，而在现代汉语中是一个联合式的双音合成词。监与督两字中均有“目”字，就是要睁大眼睛看，看成绩实事求是，看问题客观公正。监与督两字分开看也有意义差别。就是“监”侧重于从旁察看，“督”侧重于督促。所以，《现代汉语词典》解释“监督”一词的词义是“察看并督促”，即先察看后督促。因此，监而不督和督而不监都不是监督的原意。促者，促进也，大白话就叫“支持”。因此，从监督两字的词义看，“监督”一词本身就包含着支持。

监督与支持之间具有关联性。主要是两个方面：一是从最终目的看，无论是监督还是支持，其最终目的都是推动工作。二是从行为方式和客观作用看，监督与支持之间有相互交叉的地方，监督之中可能有支持，支持之中也伴随着监督。法律上监督的本意是对权力的制约，它的机制是纠错纠偏，其表现是外力约束；支持是对某项行为或者事物的赞助、支撑和维持，它的机制是扶正，其表现是外力促进。长期以来，人大监督与支持的关系问题，是人大理论研究中的一个十分重要、且颇有争议的问题，致使在人大工作报告和常委会领导的讲话中，经常出现“监督就是支持”“寓监督于支持之中”寓支持于监督之中”的提法。笔者认为，这些观点都回避了或者说淡化了监督作为人大的一项法定权力的独立性。我国宪法规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。因此，人大的监督应当是一种全方位的监督，不仅要在支持的同时进行监督，在不支持的时候也要监督（履行法定职责），即便是在支持的同时所进行的监督，也不是为了支持而监督，而是为了制约而监督。众所周知，支持容易而监督难，支持是被支持者求之不得的，从这个意义上说支持没有多少外在阻力，而当被支持者的角色转换为被监督对象时，就面临着较大的外部阻力，于是乎就有了变通，不敢大胆监督，说监督就是支持，强调监督与支持的同一性，淡化监督的制约功能，从而混淆监督与支持原本很明确的关系。那么，应该如何区分人大监督与支持的关系呢？依笔者之见，有以下几点区别。

第一，两者的价值不同。支持，是人大的一种职责。寻求人大支持是行政机关、司法机关的权利，当然，支持的内容要限于合法和必需的行为。而监督，既是人大的一种职责，更是人大的一项权力，监督的基本功能是对行政权、司法权的制约，其价值和意义是不能与仅作为一种职责的支持相比拟的。

第二，运行的程序不同。支持不具有法定的规范性和程序性。在一般情况下，支持是寻求支持者提出支持请求以后才会发生，至于是否给予支持，则要由支持者来决定，如何作出这一决定没有明确的法律规定和要求。而监督则是监督主体的主动行为，与监督对象的意愿无关，如有必要，无论监督对象愿意与否都要进行监督。监督行为一旦启动，其所进行的每一步直至作出最终的决定，都必须遵循严格的法定程序。换言之，法律对于监督的规范性和程序性要求更胜于对支持的要求。

第三，两者的目的不同。支持的主要目的，在于使被支持者获得某方面的合法性支持，从而使其更加顺利和有效率地推进工作。监督的主要目的是通过对监督对象全部行为的监督，从中发现和纠正偏差，处置违法行为，防止滥用权力，保障公民权利，促进和保证被监督者依法、高效、廉洁地开展工作。支持不力的后果可能会使某个时期某个部门某个方面的工作进度和质量受到影响，但不至于动摇国家的根基。而监督不力则将导致行政机关和司法机关权力膨胀、违法行政、司法不公、重大失职失误等现象得不到遏制，从而直接殃及国家的经济发展和社会公平正义。

第四，适用的方式不同。对合法行为的支持无法定方式。在通常情况下是采用宣传说教方式，使大众认同，积极响应，对合法行为及其结果给予褒扬。而监督主体在实施监督中必须遵循法定方式，如视察、质询、特定问题调查等。

综上所述，人大及其常委会对“一府两院”合法的正确的行为给予充分肯定，是一种支持，帮助“一府两院”纠正工作中的失误，同样是一种支持，而且是棋高一筹，是高层次、高品位的支持，这是人大作为国家最高权力机关应有的职责。决不可认为是与“一府两院”“对着干”，吹毛求疵，鸡蛋里挑骨头。如果人大对“一府两院”该过问的不过问，该制约的不制约，该惩戒的不惩戒，就是失职。人民群众反映所谓人大监督不力，实际上就是监督不到位，监督与支持没有辩证统一起来。监督与支持的统一，是就它们的总体目标而言，但监督不等于支持，支持也不能代替监督。