共同立法的经典范本

　　孙梦爽

　　渠首一滴水，家国万里情。

　　不久前，云南、贵州、四川三省常委会会议同步审议通过关于加强赤水河流域共同保护的决定（以下简称共同决定）和三地赤水河流域保护条例（以下简称条例）。这是我国首个地方流域共同立法实践，三省共同出台“1+3立法套餐”，将开启地方共同立法的宏大叙事。

　　治国先治水，水治方兴邦。流域共同立法，将进一步激活高质量发展的源头活水。

　　从古代的大禹治水，到近现代的兴修水利、南水北调，再到现在落地全国的“两山论”，“治水”的涵义经过历史酝酿而不断刷新。如今，水不仅是生命之源、发展之基，更是生活、生产、生态“三位一体”高质量发展的源头活水。

　　党的十八大以来，如何重塑人水关系，成为习近平总书记在新发展阶段念兹在兹的大事。习近平总书记多次召开深入推动长江经济带发展座谈会、黄河流域生态保护和高质量发展座谈会,把大江大河治理保护上升为重大国家战略。“水”，也因此登上本届全国人大及其常委会各项工作的“热词榜”。开展水污染防治法执法检查，出台首部国家流域性立法——长江保护法，制定黄河保护法列入2021年全国人大立法计划，审议关于长江流域生态环境保护工作情况的报告，指导云贵川三省制定“共同决定+条例”……一系列行动凝聚着从全国人大到地方人大，驰而不息贯彻落实习近平总书记重要指示精神、呵护一江清水的赤诚之心。

　　如果说长江保护法是赤水河流域保护的“标配”，那么云贵川“1+3立法套餐”则为赤水河提供了“plus+”升级保护。共同决定主要围绕赤水河流域保护中的共性问题，由三省作出承诺；条例侧重细化和落实，体现地方立法特色和可操作性。这种立法组合精准、科学地回应了赤水河流域共同保护的制度赤字，细化衔接了上位法长江保护法的有关规定，将有效破解“上游保护下游污染”“按下葫芦浮起瓢”问题，以“1+1＞2”的效果进一步激活高质量发展的源头活水。

　　固根本、稳预期、利长远，赤水河流域保护共同立法为相关流域共同立法探索了路子，提供了经验。

　　本届全国人大常委会工作最突出的特点，就是紧跟党中央决策部署，在大事要事上担当尽责。凡是党中央部署的、改革开放需要的、人民群众期盼的，就立足人大职责抓紧谋划安排，推动落到实处。共同立法，就是在全国人大的有力指导下，地方人大勇于直面矛盾、敢于担当责任、善于解决问题的成果，既体现了全国人大对地方共同立法的关怀和指导，也闪耀着地方智慧与勇气，担当与责任的光辉。

　　经济社会发展阶段不同、关注点不同、利益考量不同、相关标准不同，曾是共同立法的困境所在。但这并不影响三省同心同力呵护“母亲河”。因为共同保护并不是简单要求各地区在经济社会发展上达到同一水平，而是要承认客观差异，通过健全区域战略统筹、区域合作互助、区际利益补偿等机制寻求权利与义务、付出与回报的动态平衡，以求同存异换取细水长流。

　　栗战书委员长两次就赤水河共同立法工作作出重要批示，为赤水河流域共同立法提供具体指导和路径指引，为全国区域流域共同立法提供新思路、新模式。为落实栗战书委员长的批示精神，沈跃跃副委员长两次召开会议，提出明确要求，推进共同立法工作，并希望三省进一步总结经验和做法，为其他区域流域共同立法提供可复制、可借鉴的经验。全国人大环资委、常委会法工委也先后4次与三省人大召开视频会议，协调三省联动、提供指导支持。可以说，赤水河流域保护立法就是全国人大常委会指导下地方共同立法的经典范本。

　　法律具有固根本、稳预期、利长远的作用。共同立法是实现利益平衡的最有效途径。唯有通过共同立法协调冲突、推进协作，通过联动监督推动落实，才能打破行政区划带来的壁垒效应和利益梗阻。“共同立法+决定”的立法原则、程序、实现路径和相关机制，都为地方区域和流域共同立法作出了示范，这些有益经验将为地方立法注入更大的活力因子。

　　共同立法是解决流域地方立法的一种创新，新的立法模式蕴含的是新的治理思维。

　　2015年以来，随着地方人大积极开展地方立法，一些单一行政区划无法解决的问题逐渐凸显出来，进入区域和流域治理的视野。比如河流、大气、山川具有流动性或跨区域性，相关的生态环保等问题也因此具有共性和联动性，各地单枪匹马、独善其身只会顾此失彼，寸步难行。

　　值得注意的是，近年来，从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设，从2018年《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》出台，到《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》要求坚持“系统观念”，专篇部署区域协调发展，我国经济社会生态建设的协调与整合持续高歌猛进。这里面，让单一行政区划无法独自解决的问题回归区域，既谋一域也谋全局——这种具有整体性、系统性的治理思维已经深刻融入国家发展的宏观部署和实践做法。这正是地方流域共同立法所蕴含的治理思路。

　　围绕赤水河流域保护的重大问题，三地人大在分歧和矛盾上做文章，在共识与合作上下功夫，使流域层面的整体治理效能最大化。包括共建立法工作专班和共同立法机制，平衡各地利益，深化政策规划、政府合作、司法保障等各层面制度的协调配合等，无不体现了系统观念和法治思维，蕴含着协作精神和大局意识。

　　地方流域共同立法是进入新发展阶段高质量发展要求下的必然产物，是地方立法体制改革的进一步深化。在维护国家法制统一和权威的前提下，各地不再局限于自己的“一亩三分地”，自扫门前雪，而是画好同心圆，聚沙成塔，攥指成拳，这有助于就跨区域和跨流域的、具有共性和联动性的问题激活符合中央意图、地方特点的制度方案，帮助地方发展通经活络、拾遗补缺、求同存异、相辅相成。

　　地方流域共同立法是印刻时代烙印、彰显法治精神的举措。可以预见，地方共同立法将以赤水河流域共同保护立法为范本，成为贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想的有力举措，成为新发展阶段下重塑人水关系、激活高质量发展源头活水的一抹亮色。

　　（来源：中国人大杂志社）