人大制度内涵的充分展现构成全过程民主的实践基础

　　程竹汝

　　全过程民主：概念之新意涵

　　“人民民主是一种全过程的民主”，习近平总书记的这一论断是对我国民主政治实践特征的全景式概括。它在揭示我国民主政治实践特征的同时，对进一步深化人民民主的认识也具有十分显著的意义。

　　首先，全过程民主是对人民民主本质要求的新认识。人民民主的本质即人民当家作主必然要求和体现人民对公共生活的全流程参与；必然要求保证这一全流程参与的制度、程序乃至实践的完整性。所谓全过程民主，其核心意涵即对这些必然要求的理论表达。习近平总书记说：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”全过程民主就是从制度、程序以及实践的完整、统一意义上，揭示人民民主系统特征的。

　　其次，全过程民主是对我国民主政治实践特征的新概括。全过程民主的独特之处在于“全过程”。它是基于我国民主政治制度的不断完善和民主实践形式的不断发展而形成的理论概括。理论上，这一过程始于人民群众不断发展的现实需求，经过对这些需求的制度和政策凝练，终于人民群众需求的落实和实践。此一过程循环往复。全过程民主就是与上述过程相适应的民主概念。党的十九大报告提出：“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”全过程民主具有将上述各种实践形态的民主融为一体的理论意义。如果将公权力的形成和公共政策的选择看作一个政治系统和过程，那么，处于这一过程各个环节中的选举民主、协商民主、决策民主、监督民主、管理民主本是一体的，即全过程民主。全过程民主的认识论基础是系统论，是用系统论观察中国民主实践的理论成果。

　　其三，全过程民主是对我国民主政治区别于西式民主显著特征的新揭示。人民民主是描述当代中国政治的基础性话语，它既可以解释当代中国政治的性质，也可以揭示中国民主区别于西式民主的特色。而人民民主与全过程民主的理论连接，明显具有进一步强化上述“性质和特色”的逻辑。与西式民主只注重选举民主不同，我国人民民主更强调包括选举在内的民众全流程参与的制度和实践。习近平总书记强调：“保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的，通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”

　　其四，全过程民主是将我国人民民主还原为实证的新论断。为什么要将人民民主与全过程民主建立起联系，为什么要通过全过程民主来说明人民民主，是因为抽象的民主概念只有建立在经验的民主概念基础上才是现实的。人们用以观察、思考民主现象的概念虽十分复杂，但大体可归为两类：一类是揭示民主性质特征或抽象的民主概念，如人民民主、自由民主、社会主义民主、资本主义民主等；另一类是揭示民主实践特征或经验的概念，如参与民主、直接民主、间接民主、议会民主、选举民主、协商民主、决策民主、监督民主、管理民主等。前者只有建立在后者基础上，才是经验性的和有意义的。全过程民主全景式地揭示了我国民主政治的实践特征，它明显地具有将人民民主建立在经验事实上的理论价值。

　　人民代表大会制度构成全过程民主实践的主渠道

　　实践中，全过程民主概念的形成存在有两方面的基本条件，一是中国特色社会主义制度体系化，即制度的“成熟和定型”所包含的民主体制机制的多方面发展。说到底，民主无非是公权力与人民权利互动的制度安排。二是人民有序政治参与的不断发展。人民有序政治参与行为构成民主最真切的体现。全过程民主无非是强调人民广泛的、多方面的和多形式的有序政治参与。

　　一方面，全过程民主是以中国特色社会主义制度为核心内容和基础的。党的十八大以来，我国制度的成熟定型或制度的体系化进入了一个关键时期。与此相适应，制度体系化的认知已然形成。按照党的十八大和十九届四中全会的概括，中国特色社会主义制度体系是由若干根本制度、基本制度、重要制度、具体制度和法律体系构成的一个有机整体。制度的体系化过程必然包含其中民主体制机制的不断完善，这成为全过程民主概念形成的客观基础之一。另一方面，全过程民主是与“广泛有序政治参与”相对应的。如果说前者是一个新的理论认识，后者就是这一新认识得以形成的实践基础。现实性上，所谓广泛有序政治参与，就是由人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度、政治协商制度、信访制度等共同构成的人民有组织参与的制度体系。其中，人民代表大会制度构成全过程民主实践的主渠道。

　　在民主制度的根源上，人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。在制度体系的构成上，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是其他政治制度得以形成和运行的逻辑前提和制度基础。在治国理政的规律上，人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。如果说全过程民主是以中国特色社会主义制度为核心内容和基础的，那么，人民代表大会制度就是全过程民主实践的主渠道。首先，它是最正式的人民有序政治参与的制度通道，能够直接和真切地体现全过程民主的实践；其次，政策是国家治理的核心要素，人大作为中国政治体系中最正式的决策机关，其决策的社会适应性取决于各级人大代表及广大民众对政策过程的参与程度。也就是说，全过程民主只有在人大履职实践中得到充分体现，人民民主作为全过程民主才是现实的和经验性的。

　　全过程民主：人大丰富之实践

　　围绕人大的履职过程，充分发挥代表作用与民众的全流程参与、制度化协商相结合，集中体现着人大履职实践中的全过程民主。

　　第一，议题设定。无论是立法还是监督，其议题的形成都可以看作是人大决策过程的起始阶段。在长期的履职实践中，这一阶段的民主机制不断健全，业已形成的主要机制有：面向社会的议题征集、人大组织的立法调研、代表或民间立法建议、议题听证、议题协商、议题专家评估、议题论证等。这些民主机制是人大履职体现全过程民主阶段性的重要形式。议题反映社会普遍需求的程度一般地影响着随后的决策过程及政策质量。近年来，许多地方人大在立法和监督议题的形成过程中，积极探索有效的民主机制，形成了民众广泛参与同人大履职组织化过程的有机结合，并普遍建立了相应的制度安排。立法项目征集和论证工作规范普遍建立，监督项目类似的工作规范也在积极探索中。比如，上海市人大规定，履职中要“不断健全与社会公众的沟通机制”；“充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，建立健全立法决策论证咨询机制”；“市人大常委会在编制立法规（计）划时，应当通过媒体向社会公开征集立法规（计）划建议项目”。

　　第二，政策方案形成。政策方案是议题内涵的充分展开和规范化，是政策过程中最需要凝聚更为具体的社会需求和智慧的阶段，也是最需要发扬民主的阶段。在人大履职实践中，这一阶段的民主机制主要有：专家咨询、立法听证、立法协商、草案社会公开等。这些民主机制是人大履职体现全过程民主的又一阶段性的重要形式。制度化是这些民主机制现阶段的基本特征。比如，草案社会公开征求意见是人大民主机制由来已久的做法，近年来这一做法的制度化不断得到强化。上海市人大关于民主立法的规定要求：“法规草案经常委会第一次审议后，应当及时向社会公开征求意见”；“法规草案向社会公开征求意见的时间一般不得少于十五日。关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益的法规草案，可以在常委会第二次审议后再次向社会公开征求意见”。民法典的编纂过程中，全国人大先后10次向社会公开征求意见，累计收到42.5万人提出的102万条意见和建议。为了不断健全人大与社会公众沟通机制，各级人大还纷纷建立基层立法联系点，作为人大直接听取基层群众意见的“直通车”。全国人大常委会法工委2015年7月在上海市长宁区虹桥街道设立基层立法联系点以来，截至2020年4月，在近五年的时间里完成了35部法律草案的意见征集工作，归纳整理各类意见建议610余条，其中29条建议被采纳。实践表明，基层立法联系点是人大工作民主机制非常有意义的制度创新。

　　第三，政策实施反馈和监督。现代社会，对已进入实施阶段的政策进行监督和评估，进而不断予以完善是政策过程中最为经常性的现象。对我国而言，在中国特色社会主义法律体系已然形成的条件下，就更是如此。对业已实施的法律进行检查、评估，对国家机关实施法律和履职情况进行监督，是人大极其重要的职责和经常性的工作。在人大履职实践中，这一阶段较具特色的民主机制主要有政策评估、预算监督等，更经常采用的民主机制与议题设定、政策方案形成两个相同的阶段。目前，立法评估已构成许多地方人大固定的工作环节。通过评估为进一步完善法律提供参考。在一些专业性较强的领域，探索第三方专业机构评估是近年来人大履职的一项新做法。评估中更加注重听取公众特别是有关执法部门和法律适用主体的意见，体现了民主的新形式。十三届全国人大常委会就多次采用第三方评估。在人大履职实践中，监督职责越来越受到重视，党的十九大和十九届四中全会都强调要“健全人大对‘一府一委两院’的监督制度”，强化人大的监督功能。参与式预算监督，就是地方人大强化人大监督职能的新探索。它反映了在最普遍和最重要的公共资源领域中民意的张扬和民主机制的创新。

　　总之，人民代表大会履职实践中的民主机制将“人民民主是一种全过程的民主”的论断建立在经验事实基础上。基于中国的民主实践，全过程民主不仅是一个揭示民主实践特征的概念，而且是一个规范性的民主范畴。就人民代表大会制度的进一步完善而言，其规范性的内容主要包括：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’的监督制度。”

　　（来源： 《探索与争鸣》作者为中国政治学会副会长，中共上海市委党校科社教研部教授）