万其刚

　　摘要：人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，承载着我们党的初心和使命。习近平总书记提出全过程人民民主的重大理念，强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。本文着重从全国人大及其常委会行使职权、开展工作的角度，对坚持和完善人民代表大会制度、实现和发展全过程人民民主等作了梳理论述。

　　在我国，国家一切权力属于人民，人民是国家、社会和自己命运的主人。“人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。”中国共产党从成立之日起就肩负起实现人民解放和人民当家作主的历史重任。我们党领导人民经过28年艰苦卓绝的浴血斗争，建立起人民当家作主的新型政权，探索建立实行人民代表大会制度这一全新政治制度。党的十八大以来，习近平总书记深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。“在政治建设上，积极发展全过程人民民主，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，中国特色社会主义政治制度优越性得到更好发挥，生动活泼、安定团结的政治局面得到巩固和发展。”可以说，这开启了我国社会主义民主政治发展的新境界。

　　在党中央坚强领导下，全国人大及其常委会制定和修改宪法、保证宪法实施，充分彰显了人民代表大会制度在实现和保证人民当家作主方面的显著优势、独特功效。本文着重从全国人大及其常委会积极践行“全过程人民民主”重大理念，依法行使职权，扎实开展工作，推动人民代表大会制度创新发展、实现和保证全过程人民民主的角度，作简要梳理。

　　一、宪法是实现和保证人民民主的根本大法

　　毛泽东亲自领导并主持起草1954年宪法，指出：它结合了原则性和灵活性，而原则基本上就是“民主原则和社会主义原则”两个，用宪法这样一个根本大法的形式固定下来，“人民民主，这就是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯穿在我们整个宪法中。”

　　1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过《中华人民共和国宪法》（简称1982年宪法），即现行宪法。这是在1954年宪法基础上，“根据党的十一届三中全会确立的路线方针政策，总结我国社会主义建设正反两方面经验，深刻吸取十年‘文化大革命’的沉痛教训，借鉴世界社会主义成败得失，适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求”而制定的。

　　（一）1982年宪法的主要内容

　　第一，关于我国的人民民主专政制度。一是明确国家性质（即国体），规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。在我国，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。二是明确我国国家制度的核心内容和根本准则。规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。同时规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。就是说，人民掌握国家权力，是维护人民根本利益的可靠保证，也是抵御各种风险的可靠保证。

　　第二，关于公民的基本权利和义务。这是宪法“总纲”“关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”一是恢复1954年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定等内容，还规定得更加切实和明确，比如，关于公民的人身自由，宗教信仰自由，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利以及提出申诉、控告或检举的权利，等等；二是规定公民选举权和被选举权，这是人民行使国家权力的重要内容和标志；三是增加关于公民的人格尊严不受侵犯等新内容；四是规定国家相应的基本政策和措施，保证公民权利的实现和逐步扩大。总之，“公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。”值得注意的是，1982年宪法在理念和结构上有一个重大创新、突破，就是将“公民的基本权利和义务”一章提到“国家机构”一章之前，置于“总纲”之后。邓小平同志同意这一安排。从逻辑上说，先规定公民的基本权利和义务，再规定国家机构，既表明国家一切权力属于人民的理念和原则，国家机构是根据人民授权而建立的，也表明党和国家对保障公民享有的宪法权利的高度重视。

　　第三，关于人民代表大会制度的核心内涵。第三条规定：中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。一是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。二是由人民代表大会统一行使国家权力；同时明确划分国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，使各国家机关能够协调一致地工作。三是加强全国人民代表大会。全国人大常委会是全国人大的常设机关，将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使。所以，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。四是确认县级以上地方人大设立常委会，加强地方各级政权（包括基层政权）的民主基础，并扩大它们职权。此外，加强群众自治性组织建设，发动群众自己管理自己的公共事务和公益事业。五是关于民族区域自治制度。恢复1954年宪法中一些重要原则，并增加新内容，包括民族自治地方的人大常委会应有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任；自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，等等。这充分体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的民主权利的精神。

　　（二）1982年宪法四个修正案的有关内容

　　1982年宪法公布施行后至2018年之前，全国人大先后四次对宪法的个别条款和部分内容作出修正，共通过了31条宪法修正案，及时将我们党带领人民取得的重大理论成果和实践成果载入宪法。其中，1993年的宪法修正案，明确规定“国家实行社会主义市场经济”。1999年的宪法修正案，将“邓小平理论”和“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。2004年的宪法修正案，增加规定“‘三个代表’重要思想”“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”等。“人权”概念的入宪，使我国宪法关于公民基本权利的规定更加完整。这既是我国人民民主理论和实践成果的最高法律体现，也为立法、执法、司法等法治实践提供了指导原则，有利于人权事业健康发展，保证人民依法享有广泛的权利和自由。

　　我国民主法制建设进入快速发展期。全国人大及其常委会根据现行宪法，陆续制定和修改了经济、政治、社会等方面一大批重要法律，到2011年中国特色的社会主义法律体系宣告形成，这些都是坚持和完善人民代表大会制度的重大成果。时间之短，速度之快，质量之高，世界绝无仅有，堪称世界法制史上的“奇迹”。特别是选举法、全国人大组织法、地方组织法、代表法、立法法、监督法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、预算法、审计法等，以及全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等法律的颁布实施，落实了现行宪法的规定和原则精神，从法律上制度上细化了公民享有的宪法权利，健全了国家机构的设置、组织、职权行使的程序。这既是全国人大及其常委会依法行使职权的重要成果，也为全国人大及其常委会职权的行使提供了有力法治保障，为实现和保证人民当家作主提供了有力法治保障。

　　二、人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，从坚持和完善党的领导、巩固中国特色社会主义制度的战略全局出发，继续推进人民代表大会制度理论和实践创新，提出一系列新理念新思想新要求，形成习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，推动人大工作取得历史性成就，推动人民代表大会制度和人民民主不断发展进步。

　　（一）新时代社会主义民主法治建设的根本遵循

　　习近平总书记在中央人大工作会议上指出：党的十八大以来，我们党“强调必须坚持中国共产党领导，必须坚持用制度体系保障人民当家作主，必须坚持全面依法治国，必须坚持民主集中制，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。”这“六个必须”的重大论断，具有极其重要的方法论意义。

　　第一，坚持中国特色社会主义政治发展道路。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”要保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

　　第二，走符合国情的人权发展道路。坚持把人权的普遍性原则和当代实际结合起来，“奉行以人民为中心的人权理念，把生存权、发展权作为首要的基本人权，协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利，努力维护社会公平正义，促进人的全面发展。”保证人民依法享有广泛的权利和自由，加强人权法治保障。

　　第三，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。“宪法是全面依法治国的根本依据，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。”“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”全面贯彻实施宪法，“是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作”。

　　第四，人民代表大会制度，“是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”，“是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“人民代表大会制度，坚持中国共产党领导，坚持马克思主义国家学说的基本原则，适应人民民主专政的国体，有效保证国家沿着社会主义道路前进。人民代表大会制度，坚持国家一切权力属于人民，最大限度保障人民当家作主，把党的领导、人民当家作主、依法治国有机结合起来，有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。”这一新的重大论断，强调人民代表大会制度是最大限度保障人民当家作主的根本政治制度。

　　第五，提出全过程人民民主的重大理念。“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”这生动阐明了我国社会主义民主的特质和优势，是总结我们党百年来为实现和保证人民当家作主不懈奋斗的宝贵经验、丰富和发展马克思主义关于人民民主的思想、不断深化对人类政治文明发展规律认识的重大理论创新成果，为新时代发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明指明了前进方向、提供了根本遵循。

　　第六，努力让人民群众感受到公平正义。法治建设“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”

　　（二）以国家根本大法的形式确认一系列重大创新成果

　　2018年3月十三届全国人大一次会议通过的21条宪法修正案，全面体现了党和人民在实践中取得的重大理论创新成果、实践创新成果、制度创新成果。这当中与人民代表大会制度直接相关的内容主要有以下七个方面。

　　第一，确立科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础。

　　第二，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，增加规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。

　　第三，完善依法治国和宪法实施举措。一是将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，确认了我们党依法治国理念和方式的新飞跃。二是建立宪法宣誓制度，国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。体现尊崇宪法、维护宪法、恪守宪法的高度政治自觉，体现坚持依宪治国、依宪执政的坚定意志和决心。

　　第四，修改国家主席任职方面的有关规定。中国共产党章程对党的中央委员会总书记和中央军事委员会主席，宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席，都没有作出“连续任职不得超过两届”的规定。顺应党心民心，宪法修正案对国家主席任职的相关规定与上述做法相一致。

　　第五，增加设区的市制定地方性法规的规定，设区的市的人大和它们的常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省（区）的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省（区）人大常委会批准后施行。

　　第六，增加有关监察委员会的规定。增加一节“监察委员会”共5条，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。十三届全国人大一次会议还审议通过了监察法。

　　第七，完善全国人大组织制度，将法律委员会更名为“宪法和法律委员会”。十三届全国人大一次会议决定，增设社会建设委员会。

　　三、不断完善制度体系，实现和保证人民民主

　　（一）加强党对人大工作的全面领导

　　第一，党中央先后出台有关人大工作的重要指导性文件30余件，对人大立法、监督、选举、代表、自身建设、县乡人大等方面工作作出部署，提出明确要求。党领导人大工作的体制机制更为健全，党中央建立定期听取全国人大常委会党组工作汇报、研究人大工作中的重大问题和重要事项的制度，中央政治局常委会工作要点对需要中央研究的重大立法事项作出明确部署。

　　第二，全国人大常委会党组坚决把“两个维护”的要求落到实处，坚决贯彻党中央决策部署，严格执行请示报告制度，立法规划（计划）、重要立法项目、人大工作中的重大情况和重要问题等，都及时向党中央请示报告。

　　（二）健全宪法实施和监督制度，全面贯彻实施宪法提高到一个新水平

　　习近平总书记深刻指出：“通过完备的法律推动宪法实施”。继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，特别是采取一系列有力的措施加强宪法宣传教育和全面贯彻实施工作，维护宪法法律权威。

　　第一，设立国家宪法日，已连续8年开展国家宪法日活动。

　　第二，先后两次实施宪法规定的特赦制度，彰显依法治国理念和人道主义精神。

　　第三，维护宪法和香港基本法确立的特别行政区宪制秩序，作出有关决定，主动释法，制定香港维护国家安全法。

　　第四，制定国歌法，修改国旗法和国徽法，落实和构成了宪法规定的关于国家象征和标志的重要制度。

　　第五，制定英雄烈士保护法，以国家立法的形式维护英雄烈士尊严和合法权益。

　　第六，制定国家勋章和国家荣誉称号法，先后两次依法授予国家勋章和荣誉称号。

　　第七，健全备案审查制度，推进合宪性审查工作，落实备案审查衔接联动机制，制定规范性文件备案审查工作规程，将所有规范性文件纳入备案审查范围。2017年12月常委会首次听取审议备案审查工作情况报告，这已成为制度化安排。

　　（三）完善立法体制机制，以良法促进发展、保证善治

　　第一，优化立法职权配置，完善立法体制。完善授权立法规定，进一步明确税收法定原则，规定国家监察委员会制定监察法规，规范部门规章和地方政府规章权限。

　　第二，发挥人大在立法工作中的主导作用。一是全国人大常委会通过立法规划（计划）等形式，加强对立法工作的统筹安排。二是改进法律草案起草机制，建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度。常委会审议的法律案中，由有关专门委员会和常委会工作机构牵头起草的数量不断增加。环境保护法、立法法、行政诉讼法、民法典等重要法律的修改或制定，都是由全国人大有关委员会和常委会工作机构牵头起草的。对“一府两院”负责起草的法律草案，有关委员会提前介入，推动如期提请审议。三是更多发挥人大代表在立法工作中的作用。四是加强会议审议把关。

　　第三，完善立法工作机制和程序。一是拓宽公民有序参与立法的途径，包括开展立法协商；完善立法听证、论证制度；健全立法项目征集和论证工作规范；争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范；立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范；制定向社会公布法律草案的工作规范；健全表决机制。二是增加科学立法的制度机制，包括建立法律通过前评估制度；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度；建立立法后评估制度；继续完善行之有效的法律草案征求代表意见制度等工作制度。严格执行立法前评估制度，常委会审议的法律案，出台前都要召开由各方面代表参加的座谈会，就草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。三是设立（基层）立法联系点。目前，全国人大常委会法工委在全国设有20多个立法联系点，辐射带动地方人大设立立法联系点4700多个，发挥了民意“直通车”的重要作用，使立法工作更加接地气、察民情。这里着重介绍一下民法典编纂过程中特别注重人民群众参与的情况，全国人大常委会采取多种方式征求各方面意见，先后10次审议草案，每次审议后均通过中国人大网公开征求意见，共有42.56万人参与，共提出意见102万条，许多意见被吸收采纳。这既积极回应社会热点诉求、切实满足新时代人民法治需求、保护人民民事权利，又努力倾听人民心声，让立法的各环节都凝聚社会生活的最大共识。新修改的全国人大组织法，增加规定全国人大及其常委会“坚持全过程民主”、全国人大代表“充分发挥在全过程民主中的作用”，这一重大理念要进一步体现在新时代立法实践之中。

　　第四，中国特色社会主义法律体系不断发展完善。党的十八大以来，全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央的重大决策部署，加强重点领域立法，紧紧抓住提高立法质量这个关键，“以科学立法、民主立法、依法立法的丰富实践充分证明‘所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的’”，经济、政治、文化、社会、生态文明领域一批重大立法相继出台，“截至2021年9月底，我国现行有效的法律286件、行政法规600余件、监察法规1件、地方性法规1.2万余件”，为实现和保证人民当家作主、推进中国特色社会主义事业提供了法治保证。

　　（四）创新监督方式方法，完善监督制度

　　第一，党中央提出要健全对“一府一委两院”监督制度。在党中央统一部署下，2020年十三届全国人大常委会第二十一次会议首次听取和审议国家监察委员会关于追逃追赃的专项工作报告。这是人大依法对监察机关开展监督的重要探索。相关工作正全面展开。

　　第二，完善预算审查监督机制，修改预算法，深化财税体制改革；出台一系列改革措施，建立健全相关工作制度，包括：建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制，人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，以及推进地方人大预算联网监督工作等，建立健全与预算监督工作相关的工作机制，拓宽代表和公众对预算审查工作的参与。特别是，建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，随着2021年10月十三届全国人大常委会第三十一次会议首次听取和审议国有自然资源资产管理情况专项报告，实现全国人大常委会对主要国有资产管理情况专项报告全覆盖。

　　第三，健全完善执法检查工作的组织方式和工作机制，形成包括选题、组织、报告、审议、推动改进工作、督促整改落实等6个环节的完整工作体系，形成了对法律实施情况的“全链条”监督工作流程，并不断完善。全国人大常委会委员长担任执法检查组组长，带队赴地方开展实地检查工作，并在常委会会议上作执法检查报告，主持联组会议，开展专题询问。

　　第四，改进和完善专题询问工作，研究制定关于改进完善专题询问工作的若干意见。国务院领导同志及各部委负责同志、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长200多人次到常委会参加会议、听取意见、回答询问，进一步发挥了人大专题询问的独特作用。

　　（五）深化和拓展代表工作，充分发挥代表作用

　　习近平总书记深刻指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”代表们发挥来自人民、植根人民的特点和优势，听取和反映群众的愿望心声，代表人民参加行使国家权力，在人大会议上讨论决定国家和地方的大事。

　　第一，人大代表是党和国家联系人民群众的重要桥梁和纽带，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道和途径。现在，我国共有五级人大代表262万多名，包括全国人大代表近3000名，省级人大代表2万名，设区的市级人大代表12万名，县级人大代表近60万名，乡级人大代表188万名。其中，由选民直接选举产生的县乡两级人大代表占到代表总数的94%。人大代表来自人民、根植人民，工作、生活在人民群众中间，能更直接地掌握实际情况，了解人民群众意见。

　　第二，提高代表议案审议和建议办理实效。强调办理议案建议“既要重结果，也要重过程”，督促承办单位加强与代表“面对面”“点对点”沟通，及时通报办理进展，切实推动改进工作，解决问题。

　　第三，提出“做到真联系、取得真效果”，实现常委会联系代表、代表联系人民群众制度化规范化；认真执行关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见、关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见。十三届全国人大常委会成立以来，一般每次会议都邀请50多位代表列席，并在会议期间召开代表座谈会，栗战书委员长与代表们座谈交流，这已成为制度化机制化安排。

　　四、与时俱进完善人民代表大会制度,坚定不移发展全过程人民民主

　　回顾我们党走过的百年辉煌历程，可以看到，人民代表大会制度是实现和保证人民当家作主的好制度，是实现和保证全过程人民民主的好制度。党的十九届六中全会深刻总结了我们党领导人民进行伟大奋斗、积累的“十个坚持”的宝贵经验，强调必须倍加珍惜、长期坚持，并在新时代实践中不断丰富和发展。习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话中，明确提出新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则和主要工作，深刻回答新时代发展中国特色社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题，强调“要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作”，并提出了具体要求。全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，要旗帜鲜明、坚定不移贯彻落实坚持党的领导这一最高政治原则，始终坚持中国特色社会主义政治发展道路这一根本方向，发挥好人民代表大会制度作为实现我国全过程人民民主的重要制度载体作用。在新时代，坚持好、完善好、发展好人民代表大会制度，人大继续通过依法行使职权、开展工作，不断实现和保证人民当家作主，不断实现和发展全过程人民民主。

　　（来源：中国人大网作者系法学博士，全国人大常委会办公厅研究室一级巡视员）